Det er klart etter at Altinget og Artikulert i samarbeid vant anbudet om publisering av Stat & Styring. Fagtidsskriftet eies av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) og har de siste årene vært utgitt av Universitetsforlaget.
Fra januar 2026 skal Stat & Styring utgis av Altinget med Øyvind Eggen, grunnlegger av Artikulert, som redaktør. Altinget har det overordnet redaksjonelle ansvaret, ved sjefredaktør Veslemøy Østrem.
Artikulert videreføres og rendyrkes
I forbindelse med sammenslåingen blir Artikulert avviklet som selvstendig publikasjon, og i stedet integrert på samme nettsted som Altinget og Stat & Styring. Artikulert er tenkt som en debattarena og diskusjonsforum, med særlig vekt på å senke terskelen for at offentlig ansatte deltar i debatt.
Artikulert kan dermed rendyrkes sitt opprinnelige formål, som er «å bidra til et rikere offentlig ordskifte og en bedre offentlig sektor gjennom å senke terskelen for at offentlig ansatte bruker sin ytringsfrihet og deltar i det offentlige ordskiftet».
Både Stat & Styring og Artikulert blir publisert på Altingets nettsider og tett integrert med Altingets øvrige produksjon, som involverer rundt 200 ansatte i Norge, Danmark, Sverige og Brussel.
Avtalen gjelder fra januar og det vil ta flere uker før et nytt oppsett er på plass. I mellomtiden blir det lite eller ingen redaksjonell produksjon på både Stat & Styring og Altinget. Denne nettsiden vil bestå i sin nåværende form inntil videre. Betalte abonnement avsluttes og «betalingsmuren» fjernes.
Utfyller hverandre
Alle de tre mediene dekker lignende tematikk, men med ulik profil: Altinget driver politisk journalistikk og debatt om politikk, med spesialisering innen relevante områder som forsvar, helse, digitalisering, klima og energi, arbeidsliv og EU.
Stat & Styring har vært statsforvaltningens fagtidsskrift siden 1990-årene, og går i dybden på faglige spørsmål ved blant annet å formidle forskning, belyse og diskutere utviklingstrekk i forvaltningen, og drøfte dilemmaer. En ambisjon er å gjøre publikasjonen mer aktuell, og øke kjennskap og engasjement blant offentlig ansatte.
Artikulert supplerer begge disse mediene ved å bidra til økt ytringsrom og legge til rette for at offentlig ansatte i større grad bruker sin ytringsfrihet og deltar i offentlig debatt.
– Plan A for Artikulert
Gründer og redaktør Øyvind Eggen er veldig fornøyd.
– Dette er faktisk plan A for Artikulert. Helt siden oppstarten i fjor var målet å samarbeide med andre medier, og jeg har jobbet for akkurat denne løsningen siden nyåret.
– Gjennom dette samarbeidet kan vi skape noe nytt i det norske medielandskapet, som vil gi et ordentlig løft for det norske ordskiftet om offentlig sektor, sier han og forklarer:
– Offentlig sektor debatteres i nesten alle medier, men vanligvis basert på et fåtall kilder. De ansatte, som ofte vet mest om det som debatteres, deltar i veldig liten grad. Det er også lite debatt mellom offentlig ansatte om offentlig sektor: De er spredt utover hundrevis av statlige og kommunale arbeidsplasser med svak tradisjon for forvaltningsfaglig debatt på tvers.
– Vi vil bidra til begge deler: Bedre faglig debatt mellom offentlig ansatte, og mer nyansert dekning av offentlig sektor i den bredere offentligheten, sier Eggen.
Sektorspesifikk spisskompetanse
– Vi kunne ikke fått et bedre «hjem» enn Altinget. For nisjemedier som Stat & Styring og Altinget har det stor betydning å være del av et større mediehus med høy kompetanse på redaksjonelt arbeid og alt annet som skal til for å lykkes i dagens medielandskap. Altinget har i tillegg sektorspesifikk spisskompetanse på en rekke områder av offentlig sektor, sier han.
Samlet utgir Altinget rundt 40 nisjer i Norge, Danmark og Sverige.
Avtalen med Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) trer i kraft i januar og gjelder for fem år. Departementet støtter utgivelsen økonomisk, med krav om at innholdet gjøres gratis tilgjengelig for alle.
Avtalen med DFD sikrer full redaksjonell frihet og slår fast at Stat & Styring er et uavhengig tidsskrift og underlagt redaktørplakaten. Denne tydeliggjør redaktørens plikter og sier at ingen kan gripe inn i redaktørens frihet til å utforme mediets innhold og meninger.
Artikkelen er skrevet av redaktør Øyvind Eggen, som også er omtalt og sitert i saken.
Innsender er seniorrådgiver i Utenriksdepartementet. Han ytrer seg på egne vegne.
Bakteppet som nok gjør at mange spør, er nok dette: Offentlig sektor har et dårlig rykte for å være ineffektivt, unødvendig og pengesløsende, godt hjulpet av bestselgerbøker som bekrefter de verste antagelsene.
I bøker som Landet som ble for rikt og De flinkeste slutter ligger enkle budskap som forfatterne vet vil selge godt. For hva er vel bedre enn anekdotiske bekreftelser på at alt offentlig sektor er elendig, og at det fins raske, enkle (men brutale) grep som kan få slutt på elendigheten?
Jeg skal ikke kritisere markedsføringsevnene til forfatterne Martin Bech Holte og André Mundal. De følger en strøm av (hovedsakelig) menn som forenkler vanskelige problemstillinger, i samme stil som Youtube-serien Hvor blir det av alle pengene?
Om de er på høyre- eller venstresiden er ikke så interessant. Poenget er at de forenkler problemer, forenkler historien og forenkler løsningene. Og det aller enkleste er å ha én helt, ett offer og én skurk – og som regel er skurken offentlig sektor, eller enda verre, demokratisk valgte myndigheter.
Ingenting er viktigere i et demokrati enn kritisk debatt om pengebruk, prioriteringer og verdier. Men forenkler du budskapet for mye og troller forvaltningen, slik Mímir Kristjánsson gjorde da han omtalte diplomater i Brussel for «landssvikere», tar du debatten til et polarisert nivå der reell debatt blir umulig, og man blir stående å skrike slagord mot hverandre. Et kjapt blikk over Atlanteren vil understreke at det er en utrolig dårlig idé.
Norsk offentlig sektor kan bli bedre på mange områder, men det er viktig å anerkjenne hva den er god på. Den sørger blant annet for en av verdens beste helsevesen, trygg og god oppvekst, en effektiv skatteforvaltning, og – vil jeg påstå – en utenrikstjeneste som sikrer Norges interesser i en stadig mer urolig verden, for å nevne noe.
Forebedringer? Absolutt! Her er min enkle løsning på hvordan vi kan effektivisere offentlig sektor, og samtidig bygge litt nyttig kompetanse i det private:
Få flere arbeidstakere og ledere til å veksle mellom offentlig og privat sektor! Jobb på «andre siden» noen år, og kom tilbake med viktige erfaringer
Snakk opp det som er bra med offentlig og privat sektor i Norge. De er ikke feilfrie, men er gode på ulike ting, noe som gjør at større utveksling vil være til gagns.
Tross påstander om det motsatte: Norsk offentlig sektor er blant de mest effektive, ansvarlige og demokratiske i verden. Det er greit å ha med seg før man går løs på den med øks.
Verden er kompleks. Husk at historier og anekdoter er nettopp bare det. Kritisk debatt er bra, men fagfolk med masse erfaring bør ha større tyngde i en debatt, enn noen med en god historie.
Marianne Skaiaa er fungerende seksjonsleder i Norad. Foto: Toril Iren Pedersen.
– Jeg har fått mange tilbakemeldinger av type «veldig bra skrevet, men ikke les kommentarfeltet», selv fra én jeg ikke kjenner. Til nå har jeg ikke lest, men kjæresten min har lest. Han sier at det ikke er så ille, men ville kanskje beskytte meg litt også, sier Skaiaa til Artikulert.
Det som startet stormen, var en meningsytring som er ganske ukontroversiell i fagfeltet og deles av de fleste av Skaiaa sine kolleger i Norad. Det var nok ikke innholdet som skapte engasjement, men adressaten: Team Bachstad. Kanskje også i kombinasjon med at avsender jobber i Norad, som mange i kommentarfeltet allerede har en mening om.
– Oppførte seg respektløst
Nærmere en halv million mennesker følger NRKs Øystein Bache og Rune Gokstad på deres reise gjennom det sørlige Afrika i en hvit Toyota Land Cruiser. Marianne Skaiaa kjenner regionen godt på bakgrunn av oppvekst og tidligere arbeidsforhold, men også fra hennes nåværende stilling i Norad, der hun for tiden fungerer som seksjonsleder.
Da teamet nådde Zimbabwe, bommet de fullstendig, i følge Skaiaa. I sin iver etter å hjelpe, oppførte de seg respektløst overfor en sykepleier på en helseklinikk, på en måte som satte henne i en ydmykende situasjon samtidig som to hvite menn framstod som «hvite frelsere».
– Da jeg så dette på TV, kjente jeg på det personlig og tenkte: Dette går ikke an, jeg må skrive noe om det. Jeg noterte litt på noen lapper, og det begynte å forme seg i hodet mitt. Og da jeg fikk tid til å sette meg ned, skrev jeg et utkast.
VG trengte bare minutter før de bekreftet at de ville publisere. Vanligvis tar det dager, kanskje uker å få svar. Skaiaa presiserte at hun skrev som privatperson, men VG ville gjerne få med at hun jobbet i Norad, noe Skaiaa aksepterte. Hun ba VG om ikke å oppgi stilling og seksjon, som ikke var direkte relevant for meningsytringen. Skaiaa er fungerende seksjonsleder i Seksjon for utdanning og forskning.
Hårsår, lettkrenkelig, moralist – og kvinne
Kort tid senere var kommentarfeltet fylt av sinte kommentarer. Mange mente at Skaiaa var hårsår og lettkrenkelig og «klarer finne noe galt med alt».
Flere pekte på at hun jobber i Norad og derfor burde være forsiktig med å kritisere andre. Begrunnelsen kunne være at Norad gjør mye galt selv, eller helt andre grunner, for eksempel i kommentaren «hvorfor opplyser hun om hvor hun jobber? Fordi hun liksom må understreke hvor glup hun er?».
Et sted i kronikken skrev Skaiaa om «hvite menn»; et relevant uttrykk i en kronikk som langt på vei handler om stereotypier. Det ser ut til å ha vært utløsende for flere av de sinteste kommentarene.
Flere av kommentarene spiller på at Skaiaa er kvinne, og legger til grunn at kvinner er lettkrenkelige og at Norad er moralistisk. Noen er sjikanerende, for eksempel «igjen skal ei forsmådd hvit dame i overgangsalderen fortelle hvor fæle hvite menn er».
En rask opptelling viser at godt over nitti prosent av kommentarene i kommentarfeltet er skrevet av menn, og nesten alle disse uttalte seg kritisk. Blant innleggene som er skrevet av kvinner, er rundt halvparten støttende.
– Kommer noe godt ut av å lese kommentarfeltet?
Marianne Skaiaa var ikke overrasket over at folk ville være uenige.
– Jeg skrev noe som mange kan tenke er litt smålig, men som vi i fagmiljøet mener er ganske alvorlig. Og det er enda mer alvorlig fordi det kommer fra disse to folkekjære og i et underholdningsprogram som er veldig populært i NRK.
Skaiaa har ennå ikke bestemt seg for å om hun vil lese kommentarfeltet.
– Det er for å skåne meg selv. Kanskje vegrer jeg meg for å skrive igjen, hvis jeg leser alt hva disse mener om meg. Er det nødvendig at jeg utsetter meg for det? Kommer det noe godt ut av det?
Utenfor komfortsonen
– Du har gjort noe som er uvanlig for en byråkrat. Ofte jobber man lenge med et kunnskapsgrunnlag og utvikler enighet internt, før man utvikler en solid posisjon som man går ut med. Du gikk rett ut i VG med dine egne meninger, på egne vegne. Var det utenfor komfortsonen?
– Det var utenfor komfortsonen at det ble publisert i et stort medie og fikk mye oppmerksomhet. Men jeg var trygg på mine meninger, og jeg vet at den deles av mine kolleger og mange av de jeg kjenner. Det ville vært mye verre å gå ut med en mening som mine kolleger var uenige i, sier Skaiaa.
Støtte fra ledelsen
Skaiaa informerte sin leder og kommunikasjonsavdelingen før hun sendte inn kronikken, men gjorde tydelig at det var til informasjon og ikke for å be om godkjenning. Hun fikk bare støtte fra dem.
– Denne saken berørte egentlig ikke din lojalitetsplikt, men du har vel også hatt lyst til å ytre deg om andre forhold, som kunne ha vært problematisk for arbeidsgiver. Det er ikke helt utenkelig at en politiker kan gjøre noe som er like dumt som hva Team Bachstad gjorde. Ville du ha gjort det samme da?
– Jeg ville nok veid ordene mine mer da. Det har vært tilfeller der jeg har blitt provosert, for eksempel over noe jeg mener ikke er god bistand. Men man må ha respekt for at man jobber i et direktorat, og en lojalitet innenfor systemet. Det kan hende vi tolker det litt strengt, men for meg er det slik at jeg sier tydelig fra internt, men når beslutningen er tatt, er det ingen løsning å skrive kronikk.
Kontaktet av Dagsnytt 18
Etter oppslaget i VG ble Skaiaa også kontaktet av Dagsnytt 18 med invitasjon til debatt. Det ble ikke noe av fordi de andre debattantene ikke stilte opp.
– Det var utenfor komfortsonen, men jeg sa ja. En ting er å skrive noe; noe annet er å snakke om det i et debattprogram. Det er jeg heller ikke trent til, men jeg syntes ikke jeg kunne si nei til det. Jeg måtte jo tåle å stå i det, når jeg hadde uttrykt min mening. Ærlig talt ble jeg lettet da det ikke ble noe av.
– I ettertid, hva tenker du om verdien av at du ytret deg i VG?
– Vi sier hele tiden i Norad at vi må ha mer debatt om bistand. Da må vel dette være bra? Jeg nådde ut til folk vi normalt ikke når fram til. Jeg vet ikke om jeg har overbevist så mange, men har fått tilbakemeldinger som viser at jeg fikk folk til å tenke. Noen sa de hadde kjent at det var noe da de så NRK-programmet, men ikke klarte sette fingeren på det før de leste kronikken og ting falt på plass. Jeg tror jeg har bidratt til mer bevisstgjøring, selv hos noen av de som er uenige med meg.
Red.anm.: Artikkelforfattere og den intervjuede er tidligere kolleger.
Forfatter André Mundal er tidligere offiser og dipliomat. Foto: Agnete Brun.
André Mundal fikk mye oppmerksomhet med boka De flinkeste slutter i fjor. Basert på egen erfaring fra Forsvaret og UD tok han et oppgjør med systemparadokset: Systemet svekker mulighetene til å oppnå nettopp de målene som systemet er laget for å oppnå. Det er blant annet fordi sektoren, som er helt avhengig av mennesker – sektorens eneste ressurs av betydning – ikke klarer å bruke alle de talentene som sektoren trenger. En konsekvens er at mangfoldet i forvaltningen forvitrer.
Oppfølger av De flinkeste slutter
Knust av systemet er en slags oppfølger. Der De flinkeste slutter var mest basert på forfatterens egen erfaring, er denne basert på intervjuer med ansatte og ledere i flere ulike sektorer. Analysen ligner, men den favner bredere, til andre sektorer og alle typer organisasjoner.
Det gjør at alle vil finne noe de kjenner seg igjen i, men også at problembeskrivelsen blir så bred at den vanskelig kan generaliseres, knapt nok oppsummeres. Nummererte lister med 11 «utfordringer» og 10 «løsninger», pluss mer enn en side med kulepunkter om ledelse, dekker det meste.
Krever finlesning
Det krever derfor litt finlesing å finne hva som er originalt og nytt i Mundals analyser. Boka gir nye og verdifulle analytiske bidrag til å forstå norsk offentlig sektor på minst to områder, som begge ble lansert i De flinkeste slutter: Systemparadokset er videreutviklet, mer nyansert, og krisebeskrivelsen enda mer alvorlig i Knust av systemet, og Mundal går grundigere og mer systematisk til verks på spådommen om at særtrekk ved offentlig sektor er i ferd med å svekke mangfoldet blant offentlig ansatte.
Den viktigste løsningen er, ikke overraskende, bedre ledelse.
– Lykkes vi ikke med ledelse, lykkes vi ikke med noe som helst, over tid, skriver Mundal.
Privat fart, offentlig brems
Mundal tar utgangspunkt i en kontrast mellom offentlig sektor og privat sektors (kapitalismens) logikk når det gjelder tempo: Under kapitalismens logikk, med rask teknologiutvikling, er privat sektor ikke bare i fart, men i stadig akselerasjon. Det feires av samfunnet under navn som effektivitet, innovasjon og vekst.
Offentlig sektor på sin side er treg, med ambisjoner om å strukturere, skape logikk, utvikle systemer og gjennomføre prosedyrer på riktig måte, og fremfor alt å unngå feil. Dermed bidrar offentlig sektor til å bremse, mens privat sektor stadig går fortere.
Vakkert, men det koster
Det er delvis fordi det er sektorens oppgave:
– Offentlig sektor er treg fordi den er laget for å beskytte. Den skal beskytte mot urett, mot forskjeller og mot tilfeldigheter. Den skal sørge for at alle blir med, at alt er rettferdig, og at vi følger de riktige prosedyrene. Det er vakkert, på en måte, men det koster også tempo, altfor mye tempo, skriver Mundal.
Men en like viktig årsak til tregheten i offentlig sektor er, i følge Mundal, at sektoren er offer for sin egen organisasjonskultur, strukturer, dysfunksjonell politisk styring – og ikke minst ledere som ikke gjør det som trengs, blant annet fordi de mangler mot til å velge det rette framfor det lette.
Det gjør at sektoren ikke evner den endringstakten som kreves for stadig å være oppdatert, løse oppdraget sitt på gode måter, beholde talenter, og treffe samfunnets og brukernes behov på gode måter.
Dikotomien forsterkes
Det skaper igjen ytterligere dikotomisering. Når offentlig sektor holder igjen mens privat sektor drar fra, «strekkes vi alle sammen mens midten forsvinner», ifølge Mundal. Dermed forsterkes avstanden mellom de to sektorens logikk, blant annet med tanke på systemets rolle.
Når ting må skje raskt, er systemet et problem. I en sektor der ting kan gå tregt, er systemet selve løsningen. Når tempo er viktig, er ledelsens jobb å identifisere de talentene som organisasjonen trenger og la dem løse oppgavene selv. Når ting kan gå tregt, er enkeltmenneskene mindre viktig; de ansatte er brikker i et system som er større enn dem, og deres oppgave er å tjene systemet.
Systemet blir sitt eget formål
– Ressursene (mennesker, kompetanse, tid og penger) brukes til å holde liv i systemer, ikke til å løse problemer eller skape verdi, skriver Mundal.
– Systemer som opprinnelig skulle være verktøy for å løse problemer og skape utvikling, blir i stedet sitt eget formål. Dermed brukes ressurser nærmest grenseløst på ting som ikke kommer det norske folk til gode: intern administrasjon, kontroll og byråkrati fremfor reelle resultater. Helt til stadig større deler av offentlig sektor glemmer hvorfor den er til.
Mennesket taper
I dynamikken mellom menneske og system er det derfor mennesket som taper i offentlig sektor, mens privat sektor er flinkere til å utnytte talentene.
Mundal er bekymret for hva det gjør med demografien i hver sektor. Ulike mennesker, med ulike typer talent, tiltrekkes ulike typer arbeidsplasser, og det er stor forskjell på hvordan organisasjoner forholder seg til ulike typer talent.
Som i tittelen De flinkeste slutter – som han riktignok selv har nyansert flere ganger for å unngå misforståelser – levner han liten tvil om hva han selv mener om den saken: Offentlig sektor mister mange de menneskene som sektoren trenger mest fordi systemet ikke evner å se, tilpasse seg eller bruke dem. Han sier ikke at de som er igjen, ikke også er blant de beste, men at sektoren trenger et mangfold av talenter og ikke klarer ta vare på alle.
Kvinnedominans
Her er også en kjønnsdimensjon, som Mundal er eksplisitt på: «Det er et minefelt å skrive om kjønn, men dette er ikke en bok som styrer unna minefelt», sier han og peker på at kvinnedominansen i noen typer offentlige arbeidsplasser er betraktelig større enn mannsdominansen i Forsvaret – og flere steder økende, uten at det er problematisert i samme grad som mannsdominansen i Forsvaret.
Modige ledere
Videre vektlegger Mundal forskjellen på ledelse og styring, og problematiserer begge.
Hans analyse av kommunesektoren er for eksempel slik: «Kommunene mangler ikke penger; de mangler ledelse, ærlighet og handlekraft, samtidig som de er utsatt for alt for mye styring og alt for lite ledelse fra Stortinget».
Store deler av løsningen ligger i bedre ledelse, og ifølge den tidligere offiseren handler det mye om mot. Det trengs politiske ledelse som tør å være ærlige, og ledere i forvaltningen som er modige nok til å gjøre det som trengs – inkludert å fjerne dårligere mellomledere.
Karikaturer
Mundal er en mester i korte spissformuleringer. Her er råmateriale for mange års produksjon av talepunkter om offentlig sektor. De er innsiktsfulle, velformulerte og presise – men ofte i overkant karikert.
Det er kanskje litt av grunnen til at Mundal har fått enormt gjennomslag hos noen, ikke minst på Linkedin, men møter noe skepsis blant den kanskje viktigste målgruppen. Den språklige stilen skaper støy i leseropplevelsen hos mange offentlig ansatte. Det er en av de få yrkesgruppene, ved siden av akademikere, som fortsatt forholder seg til lange resonnementer med nyanser og reservasjoner til daglig. Da er det lett å misforstå Mundals språklige stil som uttrykk for lettvinthet. Det er det ikke.
Som vi vet: Gode karikaturer formidler virkeligheten, men på en fortegnet måte som trekker fram noen deler av virkeligheten på bekostning av annet. Det kan være ubehagelig og kanskje provoserende for den som blir karikert, i dette tilfelle byråkratene.
Mundal skiller seg likevel fra andre forfattere og profiler i sosiale medier som har fått enorm oppmerksomhet med karikert kritikk av offentlig sektor i det siste: Han demonstrerer genuin interesse for å forstå problemene han peker på, og bruker intellektuell energi på løsninger – ikke bare problembeskrivelsen. Det kan vi ikke si om mange andre.
Hvem sin historie fortelles?
Som fagbokforfatter har imidlertid Mundal andre utfordringer. I «De flinkeste slutter» refererte han til interne samtaler som vi må anta at de andre partene må ha regnet som fortrolige, påstander kunne ikke verifiseres, og i praksis uten mulighet til tilsvar for de som ble kritisert. Det var etisk problematisk, og er grunnen til at Artikulert ikke omtalte boka selv om vi vurderte analysen som treffsikker og relevant.
I «Knust av systemet» er forfatteren langt ryddigere. Boka bygger på intervjuer med folk som må ha forstått og akseptert premissene. Likevel skurrer det litt: Istedenfor å vektlegge intervjuobjektenes egne historier, synes det flere steder som om intervjuene blir brukt som underlag for forfatterens egen historie ved å levere sitater til forfatterens resonnement. De intervjuede sitter kanskje igjen med spørsmålet om det var deres egen eller Mundals egen historie de var med på å formidle.
«Ville problemer»
Mot slutten av boka samler Mundal trådene i et konsept som er godt kjent i faglitteratur, men mangler god norsk oversettelse: Mange av utfordringene i offentlig sektor er «ville problemer» (wicked problems). Slike utfordringer krever en egen tilnærming, og lar seg vanligvis ikke løse ved å gjøre mer av hva man allerede gjør. Tvert imot: Forsøket på en løsning kan fort føre til nye problemer som må løses ved neste korsvei.
Med økende kompleksitet er det all grunn til å tro at det blir flere «ville problemer», og det blir stadig mer kritisk å håndtere dem. Offentlig sektor kan i økende grad bli en del av problemet og ikke en del av løsningen, om det ikke skjer endring. Dette er troverdig forklart i boka, og hvis han har rett, er det ytterst kritisk.
Slike problemer krever en annen type ledelse enn hva offentlig sektor er god på. Og den kanskje viktigste av Mundals forslag til løsning på de utfordringene han beskriver, er like enkel som vanskelig: Modigere ledelse.
Innsender er rådgiver for Civita. Innlegget har tidligere vært publisert i Minerva.
Tidligere stortingsrepresentant for Frp, Anders Anundsen, ville gå til krig mot byråkratiet i 2013, mens Solberg-regjeringens politiske plattform hadde store ambisjoner om å kutte i byråkratiet og gjøre samfunnet mindre byråkratisk.
Etter de første fire årene med regjeringsmakt – og til tross for omstridte og brede «ostehøvelkutt» – hadde staten over tusen flere byråkrater i 2017 enn i 2013.
Men det er ikke bare høyresiden som er kritisk – særlig i valgkamp og opposisjon – til det voksende byråkratiet.
Under valgkampen i 2021 kritiserte Marit Arnstad fra Senterpartiet Solberg-regjeringen for at antallet direktorater og tilsyn hadde økt fra 62 til 70. Arnstad lovte å gå gjennom hele organiseringen av statlig forvaltning dersom partiet kom i regjering, og ønsket blant annet å legge ned Politidirektoratet.
Fire år senere har antallet direktorater (inkludert Politidirektoratet) økt til 72.
Avbyråkratiseringsdirektorat?
Også i denne valgkampen gikk opposisjonen ut og lovet kutt.
Hvorfor ikke et eget avbyråkratiseringsdirektorat?
Men fra spøk til alvor: Til tross for at den ene regjeringen etter den andre forsøker å kutte i det statlige byråkratiet, kan det virke som at antallet byråkrater og direktorater bare fortsetter å vokse. Hvorfor er det så vanskelig å kutte i byråkratiet?
Underliggende virksomheter
For det første er det forskjell på byråkrater og byråkrati. La oss ta byråkratene først.
I et Civita-notat publisert i 2023 fant jeg at antallet statlige byråkrater, målt som årsverk i statsforvaltningen, hadde hatt en høyere vekst i perioden 2006 til 2022 enn både den generelle sysselsettingsveksten og veksten i privat sektor.
Det er imidlertid betydelige nyanser i tallene. For eksempel er veksten i departementene lav – kun 15 prosent i perioden – sammenlignet med 27 prosent vekst i sysselsetting generelt og 32 prosent i offentlig forvaltning.
Å se på departementene alene, med rundt 5000 årsverk i 2022, er likevel misvisende, fordi mange statlige oppgaver er flyttet ned til underliggende virksomheter, særlig direktoratene.
Også her er forskjellene store mellom de ulike virksomhetene og fagområdene. Særlig underliggende virksomheter under Helse- og omsorgsdepartementet, Utdanningsdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet skiller seg ut med høy vekst.
Ikke alle er byråkrater
Helt på topp troner Digitaliseringsdirektoratet, som har hatt en sysselsettingsvekst på over 200 prosent i perioden. I motsatt ende finner vi Jernbanedirektoratet (tidligere Jernbaneverket), som har hatt en reduksjon i antall årsverk på over 90 prosent.
Eksempelet viser hvor vanskelig det er å både måle og redusere byråkratiet. De fleste statlige byråkrater som var ansatt i Jernbaneverket, er i dag ansatt i BaneNOR.
I 2006 hadde Jernbaneverket 2800 årsverk, mens Jernbanedirektoratet hadde 182 årsverk i 2022. BaneNOR hadde 5500 ansatte i 2025. Har antallet byråkrater som jobber med jernbane økt eller sunket i perioden?
Eksempelet illustrerer også hvor vanskelig det er å måle antallet byråkrater i ulike deler av forvaltningen, ettersom både oppgaver og ansatte kan flyttes til andre deler av statsforvaltningen, til statsforetak, til kommunene eller til fylkeskommunene.
De siste tilgjengelige tall fra DFØ, som forsøker å korrigere for slike forflytninger, viser at sysselsettingsveksten i statsforvaltningen ligger omtrent på samme nivå som den generelle sysselsettingsveksten over tid.
Det samme bildet ser vi dersom vi måler ansatte i statsforvaltningen som andel av alle sysselsatte i Norge. Denne andelen har ligget stabilt på rundt seks prosent siden år 2000.
Et annet moment er at mange av dem som jobber i statsforvaltningen faktisk ikke er byråkrater, men driver med aktiv tjenesteproduksjon for innbyggerne. Eksempler er statlige utdanningsinstitusjoner, NAV, Husbanken, Statsbygg og Statens pensjonskasse.
Myteknusing
Og når vi først driver litt myteknusing – hva med to til?
Ideen om at byråkrater i seg selv er sløsing, er også noe merkelig. For hva gjør egentlig en byråkrat i det daglige?
Jo, byråkraten sørger for at alle lover, vedtak, forskrifter, planer, mål, regler, utredninger, spørsmål, rettigheter og tilsyn som politikerne vedtar, faktisk blir fulgt opp og satt ut i livet.
Altså er det politikerne som indirekte styrer hvor mange byråkrater staten trenger.
Internasjonal forskning har nemlig funnet tegn på at mange OECD-land har brukt opp sin kapasitet til å gjennomføre nye politiske beslutninger. Årsaken er en konstant økning i politikk, som fører til at byråkratiet rett og slett blir overbelastet.
Dersom det samme gjelder for Norge, er det ikke usannsynlig at det norske byråkratiet faktisk har blitt mer produktivt med årene.
For eksempel har antallet spørsmål stilt av stortingsrepresentanter økt vesentlig de siste årene. Det er byråkrater, og ikke politikere, som skriver svarene på slike spørsmål fra våre folkevalgte.
Hvis byråkratiet skal bli mindre, må politikerne derfor holde igjen på politikken – for eksempel gjennom Høyres forslag om at for hver ny regel som innføres, bør to eksisterende regler fjernes, eller Støre-regjeringens tillitsreform i offentlig sektor.
Men å få politikerne til å redusere mengden politikk blir ikke lett. Mer tillit nedover i systemet og til folk og næringsliv innebærer samtidig økt risiko for svikt og forskjellsbehandling.
Mengden politikk er problemet
Mobbesaker er et godt eksempel: I dag har elever en sterk rettighet når en mobbesak meldes inn, noe som utløser omfattende regelverk, prosedyrer og ressursbruk for hvordan saken skal håndteres.
Dersom man reduserer det statlige regelverket rundt mobbing – og dermed reduserer byråkratenes tidsbruk på slike saker gjennom å gi økt tillit til lærere, skoleledelse og eiere – innebærer dette samtidig at politikerne og innbyggerne må akseptere at mange mobbesaker ikke blir løst tilstrekkelig eller ikke håndtert i det hele tatt.
Når mediene så rapporterer om slike saker, må politikerne stå skolerett og forsvare hvorfor det ikke finnes noe (eller godt nok) statlig regelverk for å hindre at dette skjer. Det blir ingen enkel jobb.
Det er med andre ord ikke lett å redusere hverken byråkratiet eller antallet byråkrater, slik både Solberg-regjeringen og Støre-regjeringen har erfart – med henholdsvis fortsatt vekst i antallet byråkrater og en tillitsreform som det ikke lenger snakkes om.
Likevel: Når vi ser andre vestlige land undergrave og politisere det statlige byråkratiets uavhengighet og faglighet, er det viktig å minne om at vi i Norge er heldige som har et stort sett effektivt, ukorrupt og faglig sterkt byråkrati.
Det største problemet er ikke byråkratene, men mengden politikk politikerne vedtar.
«Alle ansatte kan i utgangspunktet si og skrive akkurat hva de vil, om alt.» Det er ikke mine ord – det sier Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). Og det stemmer, rent juridisk.
Men i virkeligheten? Ikke fullt så enkelt.
I Norsk Journalistlag har vi gjennomgått kommunenes instrukser om ansattes ytringsfrihet. Og det er slående hvor ofte ytringsfrihet nevnes – bare for å begrenses i neste avsnitt.
For eksempel:
I Porsgrunn snakkes det om å «bidra til at alle aktiviteter underbygger ønsket posisjon».
I Tokke skal kommunen ha «ein stemme utad».
I Seljord presiseres det at «ytringsfridom må ikkje forvekslast med offisiell uttale».
Og i Kviteseid sies det at ansatte ikke skal ytre seg på en måte som kan «svekke tilliten til kommunen».
Dette er ikke bare uklart. Det er styringslogikk i ytringsfrihetens forkledning. En forvirrende miks av kommunikasjonsstrategi, etikk, lojalitet – og ikke minst omdømmebygging. Retningslinjene kan være fem, ti, i noen tilfeller atten sider lange. Men jo mer som skrives, jo mindre sies det ofte.
Og i praksis:
Saksbehandleren med mest kunnskap om vedtaket, får ikke uttale seg.
Læreren som ser at elever ikke får spesialundervisningen de trenger, tier.
Sykepleieren som bekymrer seg over pasientbehandlingen, ender som anonym kilde – hvis hun i det hele tatt tør å si noe.
Hvorfor? Ikke fordi jussen krever det. Sivilombudet har gitt ansatte medhold i alle saker om medieytringer siden 2012. Men det oppleves som risikabelt å uttale seg. Fordi lojalitet tolkes snevert – som lojalitet til ledelsen. Ikke til oppdraget. Ikke til fellesskapet.
Vi har rikelig med forskning som bekrefter det samme. Forskning fra NAV viser at ansatte i miljøer med trangt ytringsrom, oftere blir syke.
I Norsk Journalistlag er vi også bekymret for at omfattende og uklare bestemmelser om taushetsplikt forsterker frykten. I 2017 gjennomgikk vi lovverket og fant minst 118 lover som sa noe om taushetsplikt. Disse inneholdt minst 207 bestemmelser. Antallet var da dobbelt så høyt som på slutten av 1990-tallet – og har trolig ikke blitt færre.
Mange ansatte vet rett og slett ikke hva de har lov til å si – og sier derfor ingenting. Denne usikkerheten begrenser ytringsrommet.
Vi ser det gang på gang: Toppledelsen er ofte den eneste kilden journalister får snakke med. Som i Follobane-saken, der fagfolk var utilgjengelige, og informasjonsavdelingen ble eneste stemme. Det skjer i kommuner, i helseforetak, i direktorat – og i det private næringsliv.
Og dette er ikke bare et problem for den enkelte ansatte. Det er et demokratisk problem. Ytringsfrihetskommisjonen peker i sin utredning på ytringsfriheten i arbeidslivet som en av våre største demokratiske utfordringer.
For når ansatte tier, så taper vi alle:
Journalistene mister fagkilder.
Innbyggerne mister innsikt.
Politikerne mister kunnskapsgrunnlag for vedtak.
Og den offentlige samtalen blir fattigere.
Vi må derfor stille et annet spørsmål: Er det egentlig ytringsfrihet, hvis det bare er ledelsen som ytrer seg?
Heldigvis ser vi lysglimt:
Nome kommune skriver: «Prøv ikke å skjule negative hendelser – gi korrekte opplysninger selv om de setter kommunen i et negativt lys.»
Os slår fast: «Ikke hold tilbake informasjon. Unngå “ingen kommentar.”»
Det er slike holdninger vi trenger. Ikke én stemme – men mange. Ikke taushet – men mangfold.
Vi etterlyser ikke et kaos av ukontrollerte uttalelser. Selvfølgelig har ansatte lojalitetsplikt overfor sin arbeidsgiver. Men vi etterlyser trygghet.
Her kan også mediene bli bedre: Journalister bør være tydelige i intervjusituasjoner – forklare presseetikken, kildevernet og hvilke rammer som gjelder. Vise forståelse for dilemmaene de ansatte står i – og bidra til å skape trygghet. Det ansvaret må tas på alvor.
Men la oss ikke glemme: Ytringsfrihet er en menneskerett. Lojalitetsplikt er ikke en munnkurv.
Så, hva må gjøres? Arbeidsgivere må ta ansvar for ytringskulturen – ikke bare ytringsparagrafen. Det er ikke formuleringene i strategidokumentet som avgjør ytringsfriheten. Det er kulturen som avgjør om folk faktisk tør å bruke den.
Det blir spennende å se om regjeringens kommende strategi for et bedre offentlig ordskifte, som skal legges frem før valget, kan bidra til å forbedre ytringskulturen på norske arbeidsplasser. Jeg er usikker. Ytringskultur sitter i veggene. Men kanskje kan regjeringen bidra til å gjøre prinsippene mer kjente og universelle?
For hvis vi ikke gjør ytringsrommet tryggere og tydeligere, så vil stadig flere velge å tie. Og da, som sagt: Når ansatte tier, taper vi alle.
Siste rapport fra Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgssektoren (Ukom), Trygg pasientbehandling krever et åpent ytringsklima, bygger på bekymringsmeldinger fra helsepersonell som opplever det utrygt å si fra og at det ikke nytter. Ukom mener å ha grunn til å tro at deres historier ikke er enestående.
Liv og helse
Rapporten reiser bekymring rundt ytringsklimaet som en grunnleggende forutsetning for pasientsikkerhet, og levner ingen tvil om at dette er et spørsmål om liv og helse i helse- og omsorgssektoren.
– Ytringsklima er så viktig, både for pasienter og medarbeidere, at det har stor verdi at temaet settes på dagsorden, både i det offentlige ordskiftet og på den enkelte arbeidsplass. Vi har rett og slett ikke råd til å la være, slår forfatterne fast.
Munnkurv og gjengjeldelser
Informanter har fortalt om alvorlige hendelser for pasienter, som de mener kan knyttes til konsekvenser av dårlig ytringsklima. Det fortelles om negative reaksjoner etter å ha meldt fra om kritiske forhold, også varslingspliktige hendelser. Rapportering om alvorlige pasienthendelser er ikke fulgt opp, og medarbeidere har fått munnkurv og opplevd gjengjeldelser. Hvis historiene stemmer, er det lovstridig.
Informanter forteller også at de har observert at andre kolleger har blitt utsatt for gjengjeldelse etter å ha ytret seg. Slike observasjoner kan ha en såkalt nedkjølende effekt.
Tillitsvalgte brenner broer
De tillitsvalgtes rolle er problematisert; noen har opplevd det vanskelig å få støtte av tillitsvalgte, som er avhengig av å stå inne med sine ledere. Andre har fått støtte, men mener at det har hatt en pris for de tillitsvalgte, som brenner broer og ikke lenger er «ansettbar» som følge av tillitsvervet.
For å ivareta anonymitet har ikke Ukom selv innhentet (verifisert) informasjon knyttet til de konkrete sakene, men historiene er drøftet på generelt grunnlag med ledere og tillitsvalgte.
Mange konsekvenser
Den mest direkte konsekvens av dårlig ytringsklima, i følge rapporten, er at informasjon som er viktig for pasientbehandlingen, ikke når fram.
– Ledelsen kan ikke gjøre noe med det den ikke vet noe om, og dette kan gå direkte utover sikkerheten, slår rapporten fast.
Rapporten viser imidlertid til andre og mer indirekte sammenhenger mellom dårlig ytringsklima og pasientsikkerhet, blant annet knyttet til sykefravær og mulighet til å holde fast på dyktige medarbeidere.
Også livskvalitet og arbeidsevne til pårørende kan berøres, noe som igjen har samfunnskostnad, i følge rapporten.
Omstillinger
Et åpent ytringsklima er både ekstra viktig, men samtidig vanskeligere å ivareta i en tid når helse- og omsorgstjenesten vil stå foran store omstillinger i årene som kommer, ifølge rapporten.
Kritiske ytringer kan bli oppfattet som støy når virksomheten er under omstillinger, og trangere ressurssituasjon kan føre til at lederutvikling blir et overskuddsfenomen.
«Ufin kommunikasjon» og «kindness»
I tillegg til intervjuer legger rapporten til grunn faglitteratur. Den går blant annet inn på internasjonal forskning som bruker begrepet incivility, oversatt til «ufin kommunikasjon». Det kan forekomme hos ledere, men også ansatte imellom, og bidrar til psykologisk utrygghet. Forskning har antydet at 30-60 prosent av situasjoner der pasienter er skadet, kan delforklares med ufin kommunikasjon.
Motvekten som rapportforfatterne legger til grunn, er «kindness», som forfatterne ikke finner en god norsk oversettelse av – men insisterer på at det ikke er det samme som å være snill og ettergivende.
Kollektivt ansvar
Rapporten peker på at et godt ytringsklima er arbeidsgivers ansvar, og viser til ledernes avgjørende rolle, ikke minst som kulturbærere og rollemodeller. Ledere som ønsker kritiske ytringer velkommen, vil gi mulighet for læring, utvikling og forbedring, skriver forfatterne.
Likevel er det tydelig at ytringsklima regnes som et kollektivt ansvar. Både i og mellom linjene gis det flere hint om at ikke-ledere ofte kan bidra til et arbeidsmiljø som kan gi trangt ytringsklima. Rapporten viser også til kilder som sier at helse- og omsorgssektoren er preget av ufeilbarlighetskultur og hierarki.
På den bakgrunn levner rapporten ingen tvil om at forbedringsarbeidet vil kreve noe av alle, og at det kan være krevende.
– Ingen blir god uten å øve. Det gjelder også virksomheter som ønsker å drive fram et åpent ytringsklima, står det i rapporten.
Masteroppgaven til nyutdannet jurist Ivar Egeland ved Universitetet i Oslo sammenligner offentlig og privat ansattes ytringsfrihet. I utgangspunktet er det ikke prinsipielle skiller på dette området; ytringsfriheten gjelder for alle.
Den rettslige vurderingen av hva som er lovlig begrensning av ansattes ytringer, kan likevel slå ulikt ut i offentlig og privat sektor. Her kan det være praktiske forskjeller mellom offentlig og privat sektor som kan få betydning for utfallet av en rettslig vurdering, noe Egeland utforsker i sin avhandling.
Blir sjelden testet i retten
Den mest aktuelle ytringsbegrensningen er den ulovfestede lojalitetsplikten. Det er både juridisk og praktisk komplisert å vurdere lojalitetsplikten, sammenlignet med andre ytringsbegrensninger som taushetsplikten og forbud mot trakassering. Det skal i utgangspunktet mye til for at lojalitetsplikten kan begrense ytringsfriheten, og det må vurderes i konkrete saker. Her kan det være forskjell på offentlig og privat sektor selv om prinsippene er akkurat de samme.
I motsetning til varslingssaker, som mange ganger har endt i rettsapparatet, er ansattes generelle ytringsfrihet sjelden testet i norsk rett. I fravær av konkrete domsavsigelser legger avhandlingen legger til grunn ulike rettskilder inkludert domsavsigelser i den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), ulike utredninger, egne juridiske betraktninger blant annet over tenkte eksempler.
Diskusjonen organiseres etter ytringenes innhold: politiske ytringer, faglige ytringer, ytringer om arbeidsmiljø og om ulovlige forhold.
Dobbel lojalitetsplikt: Arbeidsgiver og samfunnet
En viktig grunn til at det kan være forskjell på offentlig og privat ansatte i spørsmål om ytringsfrihet, er at hva offentlig ansatte jobber med, oftere vil ha offentlig interesse. Dette er et tungtveiende argument for at deres ytringsfrihet må veie tungt – ikke minst i lys av at Grunnloven framhever at «frimodige ytringer om statsstyret er tillatt for enhver». Offentlig ansatte jobber nettopp med «statsstyret».
En annen grunn er at offentlig ansatte har «dobbel lojalitetsplikt» – både overfor arbeidsgiver og samfunnet. Hvis lojalitetsplikten skal begrense ytringsfriheten, er det et krav at arbeidsgiver kan påvise at en ytring kan skade (eller har skadet) arbeidsgivers interesse på en unødvendig måte. Men for en offentlig ansatt kan lojaliteten overfor samfunnet bety at det faktisk kan være lojalt å ytre seg på måter som kan skade arbeidsgiver.
Begrenset politisk ytringsfrihet
Når det gjelder politiske ytringer, kan ytringsfriheten være mindre i offentlig enn privat sektor – men bare for noen ansatte.
Avhandlingen viser at noen arbeidstakere i offentlig sektor tåle et snevrere ytringsrom for politiske ytringer av hensyn til «det demokratiske systems legitimitet og funksjon».
Det gjelder for ansatte som jobber som jobber tett mot politisk ledelse, men også i andre stillinger som krever særlig tillit – som politi, lærere og helsearbeidere.
– De generelle forskjeller i den politiske ytringsfriheten går ikke mellom privat og offentlig ansatte, men heller mellom ulike offentlige stillinger, slår Egeland fast.
Stilling og ytringens form er viktig
Han tar fram som eksempel at en fengselsbetjent kan komme med sterkt kritiske uttalelser mot statsråden som er ansvarlig for kriminalomsorgen. Det vil være innafor, men samme kommentar fra en seniorrådgiver i departementet kan være problematisk.
Egeland minner også om at ytringens form kan være et viktig kriterium. Det kan ha stor betydning for vurderingen hvorvidt en politisk ytring er saklig formulert, sammenlignet med «harselerende, respektløse ytringer som er preget av personlige følelser og synsing».
Nesten ingen begrensning på faglige ytringer
For ansattes faglige ytringer skal det mye til for at begrensninger på ytringsfriheten vil være lovlig, både i privat og offentlig sektor. I konkrete avveininger kan det ha betydning at offentlig ansattes ytringer ofte har større allmenn interesse enn privat ansatte.
Det spiller også inn at den offentlige ansattes lojalitetsplikt inkluderer en plikt overfor allmennheten. Egeland minner om forarbeidene til Grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet, som sier at offentlig ansatte kan ha både «rett og plikt til å redegjøre for problemer, utfordringer og mulige løsninger på sitt fagfelt».
Ytringer om organisasjon er faglige ytringer
Avhandlingen legger til grunn at faglige ytringer inkluderer den ansattes vurdering av organisatoriske forhold, selv om den ansattes kompetanse på området bygger på praktisk arbeidserfaring og ikke utdanning. Pengebruk på arbeidsplassen er for eksempel en faglig vurdering.
Avhandlingen tar for seg et konkret, hypotetisk eksempel der en ansatt ytrer seg om at virksomhet bruker mye penger på et julebord: Dette er en faglig ytring, som ifølge Egeland vil vil kunne ha bedre beskyttelse i offentlig enn privat sektor fordi spørsmålet om pengebruk har større allmenn interesse.
Omdømme mindre viktig i offentlig sektor
Slike ytringer vil riktignok kunne være til skade for virksomhetens omdømme. Egeland mener at omdømme er et mer legitimt hensyn i private bedrifter som har kommersielle interesser i et godt omdømme. Virksomhetens omdømme kan ikke tillegges samme vekt i en virksomhet som er offentlig finansiert, mener Egeland. Det kommer i tillegg til at den ansattes lojalitetsplikt overfor samfunnet kan forsvare ytringer som skader arbeidsgivers omdømme.
– En offentlig arbeidsgivers interesse mot å skjerme seg mot faglig kritikk [er] som regel ikke legitim, slår Egeland fast.
Arbeidsmiljø har offentlig interesse
Ytringer om arbeidsmiljøet bør ifølge Egeland ha noe mer vern i offentlig enn privat sektor, fordi det oftere vil være av allmenn interesse. Tillitsvalgte har et særlig ytringsvern.
Når det gjelder ytringer om ulovlige og straffbare forhold, mener Egeland det ikke er noen generell forskjell på offentlig og privat sektor. Dette dekkes i utgangspunktet av varslingsregimet.
Egeland mener likevel at det kan være forskjell mellom offentlig og privat ansatte i spørsmålet om varsling til offentligheten, for eksempel til media. Ett av Arbeidsmiljølovens krav til ekstern varsling er at de kritikkverdige forholdene har allmenn interesse. Det vil oftere være aktuelt i offentlig enn i privat sektor.
Rettslige rammer er ikke alt
I avhandlingens generelle drøfting tar Egeland blant annet opp spørsmålet hvorvidt ansattes ytringsfrihet bør lovfestes. Forfatteren tar ikke direkte stilling til det, men mener at andre grep er viktigere.
– Mye tyder på at ytringsfriheten i arbeidsforhold reelt sett er mer begrenset enn det som følger av de rettslige rammer, og at særlig offentlig ansatte opplever ytringsklimaet på arbeidsplassen som trangt. [Da] reduseres den faktiske ytringsfriheten, og den enkelte arbeidstakers motivasjon til å bruke sin grunn lovsfestede ytringsfrihet blir lavere, sier Egeland.
– I tillegg til de formelle arbeidsrettslige sanksjonene, vil arbeidstakeres vilje til å ytre seg påvirkes av frykten for å forsure arbeidsmiljøet og å bli oppfattet som illojal, samt hensynet til egen karriere. Dersom det oppleves som at det å si ærlig ifra om ting fører til at man kommer på kant med ledelsen, er dette noe som legger en demper på ytringsfriheten. I verste fall kan det oppstå en kultur hvor kun de «lydige» blir vurdert til forfremmelser og de mest attraktive stillingene, står det i oppgaven.
– Det er dermed nærliggende å konkludere med at løsningen ligger i offentlige arbeidsgiveres interne retningslinjer, snarere enn i en lovendring som tydeliggjør arbeidstakeres ytringsfrihet, skriver Ivar Egeland avslutningsvis.
Masteroppgaven ble tildelt beste karakter av juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo.
Red.anm: Avhandlingens forfatter er i slekt med Artikulerts redaktør.
I sin masteroppgave så Egeland på om det finnes ulikheter, og i så fall hvilke, i den rettslige vurderingen av ytringsfrihet i offentlige og private arbeidsforhold. Avhandlingen ble levert ved Universitetet i Oslo, og var støttet av Fritt Ord.
Hvorfor valgte du dette temaet?
– Jeg har hatt en gradvis voksende interesse for dette temaet de siste årene. Jeg har alltid syntes ytringsfrihet er interessant, og så har interessen for arbeidsrett blitt stadig større. Samtidig er jeg inspirert av samboeren min. Hun er fengselsbetjent, og de siste årene har det vært en del mediefokus på underbemanning og utfordringene som henger sammen med det.
– Jeg fikk også tips til problemstillinger fra Artikulerts redaktør, og det var et av hans forslag som ble problemstilling for oppgaven. Også veilederen syntes det var et veldig spennende tema.
Hva fant du ut?
– På generelt plan er det de samme rettsreglene som gjelder uansett om du er ansatt i offentlig eller privat sektor – det er Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og andre konvensjoner. Samtidig kan det at man er ansatt i offentlig sektor, få betydning som et selvstendig element når det gjelder momentene som spiller inn i en ytringsfrihetssak. Det gjelder blant annet allmenn interesse, betydningen av stillingen man står i, og funksjonen man har.
Både mer og mindre ytringsrom
Kort oppsummert: Det er ikke generelle og prinsipielle forskjeller i ytringsfriheten, men konkrete momenter kan påvirkes av om man er ansatt i offentlig eller privat sektor, forklarer Egeland, og fortsetter:
– Ytringsfrihetsvurderingene er såpass skjønnsmessige og konkrete at det vil uansett være de faktiske forhold i den enkelte saken som avgjør.
– Det at man er offentlig ansatt kan trekke i begge retninger – altså både i retning av at man har videre og at man har smalere ytringsfrihet enn i privat sektor. Dette henger sammen med både hva slags type ytringer man kommer med, og med hva slags stilling man har.
Må skille mellom ytringer
I oppgaven valgte Ivar derfor å skille mellom ulike typer ytringer.
– For eksempel når det gjelder politiske ytringer, er det mer nærliggende å tenke at en offentlig ansatt, avhengig av stillingen de innehar, kan ha litt smalere ytringsfrihet enn en ansatt i det private, særlig i embetsverket. Dette handler om det demokratiske systems legitimitet – at man skal respektere resultatet av de demokratiske prosessene. Befolkningen skal ha tillit til at det er politikken som er valgt inn som skal gjennomføres.
– Hvis man jobber tett på politikerne som tar beslutninger, må man derfor være litt forsiktig med å gi uttrykk for sterk uenighet i politiske prioriteringer. Samtidig har man ansvar for å si ifra hvis det går på bekostning av det faglige.
Det er altså litt snevrere ytringsfrihet for visse offentlig ansatte – de som jobber tett på politisk ledelse – når det er snakk om politiske ytringer. Men dette vil ikke gjelde for eksempel lærere eller sykepleiere, forklarer Egeland.
En offentlig ansatt som engasjerer seg i samfunnsdebatten på sitt fagfelt, er helt i kjernen av det Grunnloven beskytter
– Når det gjelder faglige ytringer, derimot, så kan gjerne ytringsfriheten anses å være noe videre i offentlig sektor enn i privat. Der vil momenter som allmenn interesse veie tungt: Det er kanskje enda viktigere for folk at offentlige virksomheter drives faglig forsvarlig enn at privat sektor gjør det.
Kort oppsummert vil altså offentlig ansattes ytringsfrihet på noen områder kunne være litt snevrere enn private ansattes, på andre områder litt videre. Og på mange områder helt lik. Hva slags stilling man har, spiller også inn.
Overrasket over EMD
Var det noen funn som overrasket deg? Eller som var annerledes enn du hadde sett for deg?
– Det var kanskje litt overraskende å lese noen av dommene fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Der aksepteres det gjerne at offentlige arbeidsgivere i visse tilfeller krever politisk nøytralitet – dette anses altså ikke å være i strid med EMK.
Et eksempel Egeland trekker frem, er en sak fra Tyskland, hvor en lærer hadde tilhørighet til et kommunistisk parti og ble oppsagt på grunn av politisk tilhørighet. I dommen uttaler EMD at det i utgangspunktet var greit å gripe inn, men at oppsigelse ikke var proporsjonalt.
Hos Sivilombudet taper arbeidsgiver hver gang
– I Norge kan det se ut til at man er litt strengere overfor arbeidsgiver.
En del slike saker kommer opp for Sivilombudet. Den rettskildemessige vekten av disse uttalelsene er begrenset, men ofte kommer ikke slike saker opp i rettssystemet. Og hos Sivilombudet taper arbeidsgiver hver gang, på inngrep som for eksempel å kalle inn en ansatt til et møte om et Facebook-innlegg, fordi det blir ansett som et inngrep i ytringsfriheten, forteller Egeland.
– Men ytringsform vil selvsagt ha noe å si også. Er man saklig, men kontroversiell, vil det typisk være greit, mens dersom man er respektløs og ekstrem, kan det stille seg annerledes.
Har du lært noe nytt?
– Jeg har lært masse nytt! Det er mye som ikke er selvsagt, selv etter å ha studert juss. For eksempel at også private arbeidsgivere kan bli holdt ansvarlig for inngrep i ansattes ytringsfrihet, selv om menneskerettighetene i utgangspunktet gjelder for inngrep fra det offentlige. En annen ting er at lojalitetsplikten kan være grunnlag for inngrep i ytringsfriheten. Det står ikke noe sted. Men det aksepteres av domstolene, også av EMD.
Dobbel lojalitetsplikt
Samtidig sitter han igjen med mange spørsmål.
– Det er mange potensielle masteroppgaver på ytringsfrihet i arbeidslivet!
Kan du si litt mer om forholdet mellom lojalitetsplikten og ytringsfriheten?
– Lojalitetsplikten kan være vanskelig for en ansatt å forholde seg til. Når har man opptrådt illojalt? Det kan ha stor betydning dersom man har opptrådt illojalt, og da er det som ansatt viktig å vite hvor grensene går.
Om man er ansatt offentlig eller privat, har også betydning i forbindelse med lojalitetsplikten, sier Egeland. Skal arbeidsgiver kunne gjøre inngrep i ytringsfriheten basert på lojalitetsplikten, må det være en ytring som kan gjøre unødig skade på arbeidsgivers legitime interesser eller det må være konstatert en faktisk skade på arbeidsgivers legitime interesser. Det vil være en konkret vurdering av hva som er legitime interesser, avhengig av hva slags arbeidsgiver det er, og om det er offentlig eller privat sektor.
Man kan si ifra om ting offentlig selv om det klart kan skade arbeidsgivers interesser
– I privat sektor kommer kommersielle interesser i forgrunnen. I offentlig sektor har man en dobbel lojalitetsplikt, som det vises til i rettsavgjørelser og forarbeider til Grunnloven: overfor arbeidsgiver og overfor folket for øvrig. Det er fordi at man som offentlig ansatt har et samfunnsoppdrag, og et ansvar for å opplyse resten av befolkningen. Og da er det situasjoner hvor man kan si ifra om ting offentlig selv om det klart kan skade arbeidsgivers interesser.
Grensene er uavklart
Er det altså sånn å forstå at lojalitetsplikten i privat sektor er strengere enn i offentlig?
– Vel, det har litt å gjøre med den offentlige interessen i den informasjon som kommer frem i offentlig vs. privat sektor. Det at offentlig ansatte engasjerer seg i samfunnsdebatten generelt, blir fremhevet i blant annet forarbeider til Grunnloven. En offentlig ansatt som engasjerer seg i samfunnsdebatten på sitt fagfelt, er helt i kjernen av det Grunnloven beskytter.
Det er ikke du som skal begrunne at du kan ytre deg
Egeland peker på at det er viktig å være oppmerksom på at grensene her i stor grad er uavklart, fordi man ikke har hatt veldig mange saker for domstolene om dette. Varslingssaker kommer ofte opp for domstolene, men ikke ytringsfrihetssaker.
– Generelt kan det være grunn til å tro at ytringsfriheten er videre for en arbeidstaker enn det en gjennomsnittlig arbeidstaker tror selv, både i det offentlige og det private. Du har rett til å ytre deg. Du behøver ikke begrunne at du skal få ytre deg. Det er arbeidsgiver som må begrunne eventuelle inngrep opp mot grunnloven.
– Sivilombudet og Ytringsfrihetskommisjonen har begge kommet til at arbeidstakere generelt kvier seg for å ytre seg offentlig, fordi de tror grensene er snevrere enn de egentlig er.
Arbeidstakere kvier seg for å ytre seg offentlig fordi de tror grensene er snevrere enn de egentlig er
Egeland understreker at det både er de arbeidsrettslige inngrepene og det at man ikke ønsker å bli oppfattet som en problematisk type på jobb, som gjør at folk kvier seg for å ytre seg.
– Og sistnevnte er det vanskelig for jussen å gjøre noe med, forklarer han.
– Da er vi over i det som har med ytringsklima å gjøre, mer enn ytringsfrihet. Arbeidsgiver har en plikt til å ivareta arbeidsmiljøet, inkludert ytringsklimaet. Men her sier Ytringsfrihetskommisjonen at løsningen sannsynligvis ligger i de interne retningslinjene, heller enn i regelverket. Grunnloven beskytter arbeidstakers ytringsfrihet på en måte som gjør at det skal mye til for en arbeidsgiver å gripe inn. Men det er vanskelig å si hva slags grep som kan rette opp et ytringsklima man ikke er fornøyd med. Det er nok gjerne interne reglementer og måten man snakker om det å ytre seg på på jobb, som gjør at folk vegrer seg for å ytre seg, og dermed dette man må fokusere på med hensyn til ytringsklima.
Er det noe du har lyst til å legge til om oppgaven helt til slutt?
– Jeg vil gjerne understreke dette: Alle inngrep i ytringsfriheten må begrunnes av arbeidsgiver. Hvis du lurer på om du kan si noe eller ikke, så er utgangspunktet at du kan det. Det er ikke du som skal begrunne at du kan ytre deg.
Egeland jobber nå som advokatfullmektig i Aurlien Vordahl & Co.
Red.anm: Den intervjuede er i slekt med Artikulerts redaktør.
Heidi Bergsli er by- og arealplanlegger i Tromsø kommune. Foto: Ane Strømsvåg.
BYRÅKRATEN Navn: Heidi Bergsli Stilling: By- og arealplanlegger Arbeidsoppgaver: Prosjektleder for områdeplanlegging i bydelssentra i Tromsø
Hva svarer du om en tiåring spør hva du jobber med?
Jeg jobber for at det skal bli hyggeligere og enklere å bruke nærområder der folk bor i Tromsø. Barn, ungdom, eldre og personer som ikke beveger seg like lett, har større behov for å ha tilbud nært der de bor enn andre. Da er det spesielt viktig at de har kort vei til tilbud de trenger i hverdagen, slik som matbutikk, fritidstilbud og møteplasser. Jeg jobber for at det utvikles bydelssentre der slike viktige tilbud er konsentrert og knyttet til et godt busstilbud, at det er lett å gå og sykle dit fra boligområdene. Hvis det også er trivelig, så som at det er grønt, med sitteplasser osv., vil flere sannsynligvis velge å bruke senteret. I tillegg til at vi ønsker å redusere biltrafikk, er det dette som ligger i at Tromsø kommune jobber for å utvikle bærekraftige bydelssentre.
Hva jobber du med akkurat nå?
Akkurat nå jobber jeg med å ferdigstille prosjektplan for to av bydelssentra. En av de viktigste oppgavene er å involvere de riktige aktørene til riktig tid, og finne god rolle- og ansvarsfordeling.
Hva gjør deg stolt av arbeidsplassen din på en god dag?
Jeg er stolt av kollegers innsats for å utvikle kommunen til beste for innbyggerne.
Hva er jobbens verste tidstyver?
Min jobbs verste tidstyver er mangel på ressurser til å jobbe på tvers av organisasjonen.
Hva er jobbens triveligste tidstyver?
Å utveksle kunnskap på tvers av organisasjonen der en blir kjent med engasjerte, dyktige og trivelige folk som jobber med helt andre oppgaver en kan lære av.
Hva slags faglige spørsmål diskuteres mest på jobben din for tiden?
Aktuelle faglige diskusjoner gjelder forholdet mellom strategisk planlegging og detaljregulering, og juridifiseringen av planleggingen, som betyr at stadig flere beslutninger og planprosesser blir styrt av lover, regler og rettslige prinsipper. Dette kan føre til at planleggingen i større grad preges av juridisk formalitet og mindre av politisk skjønn eller faglige vurderinger.
Når møtte du sist en representant for sluttbruker av tjenesten du jobber med?
Sist jeg møtte en sluttbruker var forrige uke, da jeg deltok i et møte om Tromsø sine bydelsråd. Dette er selvstendige råd som representerer befolkningen i Tromsø sine bydeler. De spiller en viktig rolle som mellomledd mellom kommunen og befolkningen, og jeg håper jeg kan bidra til å styrke dette organet i åra framover.
Du har tidligere vært forsker. Hva har det å si for hvordan du opplever jobben som byråkrat?
Jeg har vekslet mellom forskning og praksisjobb tidligere og mener det er veldig nyttig å ha erfaring fra ulike sektorer. Forskningserfaringen gir meg andre arbeidsverktøy enn jeg ellers ville hatt som planlegger. Ellers er det naturligvis ganske store forskjeller i rammer og arbeidsform. Mine uttalelser om koordinering i forvaltningssystemet er hovedsakelig basert på forskningsarbeid, sist med rapporten «Samordning og samarbeid for utvikling av aktivitets- og aldersvennlige nærmiljø», som var et forskningssamarbeid mellom NIBR OsloMet og NMBU, på vegne av Helsedirektoratet. I min nåværende planleggerstilling forsøker jeg å forstå og løse i praksis hvordan vi kan overkomme flaskehalsene for samarbeid på tvers av forvaltningen.
Hva med jobben din synes du får mindre offentlig oppmerksomhet enn hva det fortjener?
For å trekke fram noe, er spørsmålet om den kommunale forvaltningen i for stor grad er en forlenget arm av statsforvalteren. Blir denne rollen uforholdsmessig stor, kan det gå på bekostning av rollen som en ombudsfunksjon for innbyggerne, selv om vi representerer forvaltningsnivået nærmest folk.
Med ressurssituasjonen i kommunene og det omfattende nasjonale lovverket vi styrer etter, opplever jeg det lokalpolitiske handlingsrommet som snevert. Samtidig trenger vi disse føringene for å ivareta klimahensyn, naturmangfold og svake grupper.
Hva tror du er viktige grunner til at vi ser lite til byråkrater i media?
Et viktig oppdrag for byråkrater er å følge opp politiske beslutninger med utredninger og tiltak. I den oppgaven er vi spesialister, og kunne ha deltatt med vår fagkunnskap i offentlig debatt. Samtidig er vi underlagt politiske føringer, og mellomposisjonen mellom kunnskap og makt står i et spenningsforhold der det er unaturlig å være aktør. På faglige arenaer er det kritiske diskusjoner, men å løfte disse inn i det offentlige ordskiftet gir etter mitt skjønn en vanskelig rollekonflikt.
Du får anledning til å møte Stortinget og si akkurat hva du vil knyttet til hva du jobber med, med konkrete forslag til ny politikk. Hva sier du?
På Stortinget ville jeg ha løftet kommunenes ressurssituasjon, der vi står i skyggen av en ressursrik stat og statsforvaltning. Nå er det snart bare de lovpålagte oppgavene mange kommuner står igjen med å gjennomføre, og knapt nok det. Penger er ikke svaret i alle tiltak, men om ikke annet trengs det folk til å gjennomføre utviklingsoppgaver. Og mens kommunene effektiviserer har jeg inntrykk av at staten pålegger dem stadig flere oppgaver. Blant disse er det mange med gode hensikter, men da må vi vite hvor vi skal ta ned ambisjonene.
Om det er et viktig mål å ivareta interessene for befolkningen, så må mer ressurser legges i planlegging av samfunnene de lever i. Blir dette en salderingspost, kan konsekvensene bli at våre framtidige lokalsamfunn og småbyer bærer preg av midlertidige, planløse tilpasninger.
Det jeg frykter er at vi senker ambisjonene i mellomrommene og i framtidsrommet – i arbeidet vi bør gjøre på tvers av sektorer og siloer for å tenke helhetlig, og for de langsiktige løsningene. Det er i stor grad dette bærekraftig utvikling handler om, og som steds- og byutviklingen kunne trenge mer av.
