Journalistikk og debatt om offentlig sektor – med offentlig ansatte som viktigste kilde
Journalistikk og debatt om offentlig sektor
Logg inn
Departementene har den rollen de er tiltenkt, men i lys av «omskiftelige omgivelser» er det likevel behov for en levende diskusjon om departementenes rolle.
Det er et hovedbudskap i rapporten Departementene i en brytningstid fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), utgitt i mai. Rapporten følger opp en lignende rapport fra 2011 og tar for seg hvordan departementenes rolle har utviklet seg og hvordan de kan møte nye utfordringer.
Etter ganske mange endringer i perioden 1990-2010, er departementenes virksomhet nå i tråd med den rolle som har vært tilstrebet for departementene helt siden etterkrigstiden. De fungerer primært som et sekretariat for politisk ledelse, mens større deler av politikkgjennomføringen er delegert til underliggende virksomheter.
DFØ tegner et bilde av halvannet tiår med stabilitet i departementenes rolle og virksomhet. Det har skjedd få prinsipielle endringer i hvordan statsforvaltningen er organisert, og bare små endringer internt i departementene.
Antallet ansatte er omtrent det samme, med bare beskjeden økning i en kvinneandel som allerede var høy, og fortsatt veldig få med innvandrerbakgrunn.
I en litt lengre tidshorisont har departementenes faglige demografi endret seg en del: Andelen samfunnsvitere (eksklusive samfunnsøkonomer) har eksplodert fra 4 til 30 prosent på 40 år, mens andelen jurister er nesten halvert. Andre fagfelt er ganske stabilt representert.
Andelen ledere er fortsatt langt høyere enn i resten av forvaltningen.
At departementene preges av «konservativ ledelse og tradisjonelle arbeidsformer», ifølge rapporten, passer inn i bildet av stabilitet. Det kan kanskje forklares med statistikk som viser at lederne i all hovedsak rekrutteres internt; 77 prosent av alle departementsråder har vært ekspedisjonssjef.
Karriereveiene går for øvrig ikke utover i sentralforvaltningen; bare 4 prosent av lederne i underliggende virksomheter (direktorater og annet) har vært ekspedisjonssjef tidligere.
– Inntrykket som gis, er at ledere i hovedsak ser oppover, skriver rapportforfatterne.
Også andelen kommunikasjonsarbeidere er, kanskje i strid med allmenn oppfatning, stabilt – den kraftige veksten skjedde mest i tiden før 2011. Virksomhetene er likevel mye mer kommunikasjons-intensive enn før, ifølge rapporten. Medietrykket er langt mer intenst, antallet innsynskrav øker, og flere situasjoner enn før oppleves som «krise».
Interessant nok sammenfaller den store økningen i medietrykk med færre talspersoner. Rapporten viser til at det for 15-20 år siden var vanlig at embetsverket uttalte seg til media, noe som så å si aldri skjer i dag. Nå er det praktisk talt bare politisk ledelse som uttaler seg på vegne av departementet. Det er altså færre i førstelinjen i en langt mer intensiv del av departementenes virksomhet.
Selv om departementene har funnet en god rolle, peker rapporten på flere svakheter og utfordringer i departementenes virksomhet. Det kortsiktige trumfer det langsiktige, og samordning på tvers av departementer – ikke minst i budsjettprosessene – er svak.
I tillegg sier rapporten at departementene ikke forstår de underliggende virksomhet godt nok, noe som blant annet kan være krevende i omstillingsprosesser, og departementet bør bli bedre arbeidsgivere for etatsledere.
Rapporforfatterne tar ikke til orde for prinsipielle endringer i departementenes rolle, men minner om at det er nye tider.
En rekke pågående endringer i samfunnet vil påvirke departementene i tiden som kommer, og rapportforfatterne er tydelige på at de håper å bidra til en diskusjon om departementenes framtidige rolle.
Lista over alt som departementene må tilpasse seg er lang. Det inkluderer generelt press mot demokratiet, økt byråkratikritikk og redusert tillit, økt fokus på sikkerhet og beredskap, økt fokus på kontroll, EU-reguleringer, økende medietrykk samtidig som redaktørstyrte medier svekkes, stor økning i saker fra Stortinget, og endrede roller for interesseorganisasjoner.
Etter også å ha nevnt «demografiske endringer, mangel på arbeidskraft, klimautfordringer, kriser og geopolitisk uro», gnir forfatterne det inn med å si at «I tillegg vil det komme nye og ukjente utfordringer».
Rapporten peker på at fagligheten i departementene er under press, noe som er påpekt i andre rapporter og studier.
– Å ivareta og styrke den faglige integriteten blir ikke mindre viktig sett i lys av de nevnte utviklingstrekkene. For å møte et press på demokratiet må departementene ha høy bevissthet om betydningen av å ivareta alle forvaltningsverdiene, men kanskje spesielt sikre god balanse mellom lojalitet (demokrati) og faglig integritet, sier forfatterne.
På bakgrunn av analysen legger rapporten fram en del utfordringer og vurderinger rundt «Fremtidens departement».
Et hovedbudskap er at faglighet og langsiktighet må prioriteres.
– Det er viktig at departementene legger mer til rette for faglig, strategisk politikkutvikling på mellomlang sikt, dvs. 3-6 år. Det handler om å legge et faglig grunnlag for utvikling av sektoren, utviklingen av det underliggende apparatet og ikke minst ha et faglig og strategisk grunnlag for utvikling av ny politikk, skriver forfatterne.
– Det kan være behov for å tydeliggjøre ytterligere at faglig politikkutvikling og ansvaret for utvikling av sektoren er en sentral oppgave for departementene. Det kan bidra til at departementene skjermer kapasitet og kompetanse til strategisk og langsiktig politikkutvikling. Det kan også gi et viktig signal til alle medarbeidere i departementene om at embetsverket har et selvstendig ansvar for utvikling av sektoren, og ikke bare skal vente på politiske signaler, står det.
Selv om det er direktoratene som har hovedrollen i forvaltningens kunnskapsfunksjon, minner rapporten om at departementene likevel må ha en viss kompetanse og kapasitet «til å oversette de faglige innspillene til ny politikk».
– Departementene må ha medarbeidere med evne til å koble faglig kunnskap og erfaringer fra politikkgjennomføring med det politisk mulige og ønskelige, står det.
– Departementene må også vurdere annen tilgjengelig kunnskap, enten den kommer fra forskning, interesseorganisasjoner eller tenketanker. Kunnskap er også mer enn fakta. Kunnskap handler om å forstå strømninger i befolkningen eller utviklingstrekk i tiden. Alt dette må embetsverket forholde seg til, og benytte som et grunnlag for strategisk politikkutvikling for sektoren.
Rapporten minner også om at embetsverket på sett og vis er lenger unna «virkeligheten» enn både direktoratene og politisk ledelse: Direktoratene har tett kontakt med kommuner, organisasjoner og innbyggere, og politikerne møter alle deler av samfunnet – mens embetsverket har mye mindre direkte kontakt med andre aktører i samfunnet.
Rapporten sier også at departementet må aktivt sikre at direktoratenes faglige råd til departementet blir offentlige.
Videre tar rapporten til orde for å konseptualisere departementenes rolle på nye måter.
– Etter vår vurdering er det viktig at departementsrollen – og forvaltningsverdiene – jevnlig er til diskusjon i departementene selv. Både internt, mellom departementene og også mellom departement og underliggende virksomheter, skriver forfatterne.
Det er vanlig å snakke om to roller for departementene; å være sekretariat for politisk ledelse, og gjennomføre politikk. Flere av informantene til rapporten har sagt at departementenes rolle knyttet til faglig og langsiktig politikkutvikling ikke kommer tydelig nok fram i denne todelingen, selv om det er implisitt i den første rollen.
Ett av alternativene som diskuteres, er å formulere en tredelt rolle for departementene:
Et annet alternativ er fortsatt todeling, men med nedtoning av sekretariatsbegrepet og litt andre presiseringer.
Rapporten tar også til orde for bedre samspill, både mellom departementenes og andre institusjoner i hver sektor.
– Etter DFØs vurdering kan departementene ta et større ansvar for å planlegge og tilrettelegge for utvikling og effektivisering av sektoren. Det handler om å ta ansvar for prioritering av hvilke oppgaver som legges til underliggende virksomheter, og også kommuner.
Det samme gjelder for samspillet på tvers av departementene. Rapporten viser at det er mye oppmerksomhet om behovet for samarbeid og samordning mellom departementer.
Rapportforfatterne er tydelige på at departementene i større grad bør ta ansvar for helheten i regjeringens arbeid. En av anbefalingene er å «bygge en kultur som vektlegger samarbeid og at embetsverket jobber for regjeringen, ikke bare for egen statsråd».
Informanter til rapporten sier de oppfatter at de jobber for hele regjeringen. Likevel viser rapporten til sider ved departementets rolleforståelse, inkludert at embetsverket ikke skal «stille egen statsråd i forlegenhet», som kan gå imot dette.
Uansett om rolleforståelsen er på plass, har departementene i beste fall blandet erfaring fra samarbeid på tvers, tross mange forsøk.
Rapporten viser til at det er gode erfaringer med ulike samarbeidsformer mellom departementer, men peker på behovet for å utvikle disse videre. Rapporten har flere forslag, inkludert å utvikle flere samarbeidsformer mellom departementer som ikke involverer statsrådene, samt rutiner for samarbeid om felles stortingsmeldinger.
Det er likevel bare litt av løsningen:
– Samordningsutfordringene [er] vel mye et spørsmål om departementskultur som departementsstruktur, skriver rapporforfatterne.
0 kommentarer til «– Departementenes rolle bør omformuleres».