Politisk lojalitet kan forklare svake utredninger

Bare halvparten av de ansatte i departementene vurderer at deres nærmeste leder prioriterer gode beslutningsgrunnlag. Lojalitetsplikten er blitt styrket på bekostning av plikten til faglighet, og det kan forklare at Utredningsinstruksen ikke følges, ifølge DFØ.

En ny rapport fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), publisert denne uka, konkluderer diplomatisk med at statlige utredninger «fortsatt har et potensial til å bli bedre». Utredningsarbeidet er vurdert i lys av et sett kriterier utledet av minstekravene i Utredningsinstruksen.

Resultatene er sammenlignet med lignende studier for fem og ti år tilbake, og viser ganske små endringer. Den vanligste svakheten er at bare ett tiltak utredes, mens instruksen krever utredning av alternative tiltak. Hele 65 prosent av utredningene svarer ikke på dette kravet.

Årsakene har endret seg

Rapporten finner imidlertid at årsakene til svake utredninger har endret seg, særlig for underliggende virksomheter (oftest direktorater).

I tidligere spørreundersøkelser har korte frister, ressurser, kompetanse og samordning vært trukket fram som de viktigste årsakene. Korte frister og ressurser har fortsatt pallplassen, men nå har «politiske føringer (smalt mandat)» seilt opp til en delt andreplass i de ansattes egen vurdering.

I departementene har denne forklaringsfaktoren gått fra tredje til andre plass fra 2016 til 2024.

– Faglighet under større press

– Dette kan tyde på en utvikling der fagligheten er satt under et større press, der ansatte i virksomheter i likhet med departementsansatte nå i større grad er preget av den politiske agendaen, står det i rapporten.

Den vanligste opplevde årsaken til svak kvalitet på utredningene er korte frister og politiske føringer. Det gjelder både i departementer og direktorater.

– At korte frister oppleves som den aller viktigste årsaken, henger trolig sammen med at utredninger som er bestilt av politisk ledelse, ofte må gjøres innen stramme tidsrammer og med begrensede ressurser. Dette kan igjen medføre at de høyest prioriterte politiske forslagene blir for dårlig utredet, står det i rapporten.

Vurderingen av årsaken til svake utredninger er basert på en bred spørreundersøkelse og intervjuer med ansatte i departementer og underliggende virksomheter. Svarprosenten er relativt lav og antallet intervjuer er 13, så resultatene er ikke nødvendigvis representative, men DFØ har supplert disse med tidligere studier og egne vurderinger.

Lojalitetsplikten er styrket

Rapporten gir flere tydelige hint om at lojalitet oppover kan være vektet mer enn faglig grundighet. Den viser til andre studier som gir støtte for at lojalitetsplikten er blitt styrket på bekostning av plikten om fagligheten, og sier at «en konsekvens av det kan være en svakere etterlevelse av instruksen».

Rapportforfatterne mener at interne rammebetingelser for å utarbeide gode beslutningsgrunnlag langt på vei synes å være på plass, men at korte tidsfrister og politiske føringer «kan tyde på en manglende rolle- og ansvarsfordeling hos en del ledere i staten».

En av fire mener Utredningsinstruksen ikke følges

Spørreundersøkelsen peker også i en lignende retning. Bare om lag halvparten av respondentene i departementene vurderer at nærmeste leder prioriterer gode beslutningsgrunnlag. Det tilsvarende tallet for underliggende virksomheter er 70 prosent.

Bare 27 prosent av respondentene i departementene vurderer at Utredningsinstruksen følges for de utredningene som den enheten som de jobber i, er ansvarlig for. Tilsvarende andel av respondentene i underliggende virksomheter er på omtrent 40 prosent.

Usikre ansatte

– Intervjuene med ansatte i underliggende virksomheter som at ansatte er usikre på hvordan lojalitetsplikten skal forstås opp mot utredningsplikten, og flere opplever det som krevende å følge instruksen når det foreligger konkrete politiske føringer. Intervjuene viser videre at virksomhetene ikke får tilstrekkelig støtte fra departementene om å følge instruksen, står det videre.

Naiv utredningsinstruks

– Når vi spør om litt mer utdyping knyttet til utfordringen med politiske føringer, er det noen som sier at det er vanskelig å vite hvor mye politiske føringer kan utfordres, mens andre mener politiske føringer binder opp arbeidet ved at premisser og konklusjoner kan oppleves å være gitt på forhånd. Utredningsinstruksen kan også oppleves å være naiv på dette punktet, ettersom det kan oppleves som illojalt å alltid følge instruksen når det foreligge politiske føringer om konkrete tiltak.

– Noen nevner at det er et paradoks at utredningsinstruksen oppleves som sentral i embetsverket, mens politisk ledelse synes instruksen er mindre viktig – og stiller spørsmål ved om utredningsinstruksens mål og formål i større grad bør tydeliggjøres for politisk ledelse, skriver rapportforfatterne.

Retningslinjer

Rapportforfatterne finner også grunn til å minne om at retningslinjene fra DFD, om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket, sier at «[forpliktelsen om faglighet innebærer å] ikke medvirke til at politiske argumenter får et falskt faglig skjær, eller at politiske standpunkter framstilles som de beste eller de eneste faglig akseptable løsningene, dersom det finnes flere løsninger som er faglig akseptable.»

Analysekapitlet avsluttes med spørsmålet om det kan være grunn til å se nærmere på disse retningslinjene, «om disse er tilstrekkelig kjent i departementene, men også om det behov for ev. klargjøringer i hvordan disse skal forstås».