Journalistikk og debatt om offentlig sektor – med offentlig ansatte som viktigste kilde
Journalistikk og debatt om offentlig sektor
Logg inn
Skribenten er utredningsleder i Kultur- og likestillingsdepartementet.
Norge har et velfungerende offentlig styringssystem som har høy tillit i befolkningen, sett opp mot de fleste andre land i verden. Men alle systemer byr på utfordringer som krever bevissthet og som må håndteres, selv når de fungerer godt. Og alle systemer må kontinuerlig justeres i tråd med utviklingen i samfunnet. Dette gjelder også for offentlige styringssystemer.
I min masteroppgave (Engelmark 2024) ved OsloMet så jeg nærmere på forholdet mellom politikk og byråkrati i statsforvaltningen. Dette drøftes mye i teorien om offentlig styring, men omtales i liten grad i det offentlige ordskiftet, med noen unntak (f eks Hildrum 2022 og Sejersted 2014).
Kanskje er det fordi vi mangler systematisk og offentlig tilgjengelig kunnskap om hvordan dette forholdet faktisk fungerer i praksis? Eller handler det kanskje om at bevisstheten om utfordringer som følger av det offentlige styringssystemet er lavt?
Uansett bakgrunn er dette forhold som i større grad bør løftes og debatteres, nettopp for å sikre at vi også i fremtiden har en velfungerende forvaltning som nyter høy tillit i befolkningen.
Masteroppgaven undersøker hvordan spenningsforholdet mellom politikk og byråkrati, som ligger i det at en politisk oppnevnt ledelse styrer departementene og et ikke-politisk embetsverk, fungerer når det tilrettelegges for beslutninger i statsforvaltningen.
Dette spenningsforholdet, som hverken er nytt eller særnorsk, handler om at politikerne og embetsverket i utgangspunktet ivaretar ulike roller og ansvarsområder.
I Norge har dette spenningsforholdet eksistert siden slutten av 1800-tallet, da embetsverket ble underlagt partipolitisk ledelse (Sejersted 2014), og det gjelder i stort sett alle vestlige demokratier hvor embetsverket ikke skiftes ut ved maktskifter.
Det norske politiske systemet er basert på et prinsipielt skille mellom politikk og administrasjon (Jacobsen 1997). Ideen om dette klare skillet bidrar til å tilfredsstille sentrale og muligens motstridende idealer samtidig (Denhardt 1989). Det er idealer, gjerne omtalt som forventninger eller forvaltningsverdier, som er svært viktig fordi de utgjør legitimitetsgrunnlaget for det norske offentlig styringssystemet.
Den mest sentrale analysen av spenningsforholdet mellom politikk og byråkrati i en norsk kontekst, er en artikkel av Knut Dahl Jacobsen fra 1960 (Jacobsen 1960). Hans analyse, som stadig er aktuell og ligger til grunn for den norske forvaltningspolitikken, handler om de ulike og motstridende rollene som embetsverket forventes å oppfylle.
Embetsverket skal på den ene siden lojalt bistå den til enhver tid sittende regjering, samtidig som det på den andre siden skal være nøytralt og faglig uavhengig, følge lover og regler og ivareta forvaltningsmessige krav, oppgaver og verdier.
Ifølge Jacobsen er forventningen om at embetsverket lojalt skal gjennomføre politiske beslutninger, legitim. Samtidig bygger denne legitimiteten på at embetsverket før beslutningen skal opplyse saken og gjøre sine faglige synspunkter gjeldende, også de som er i strid med regjerningens politikk. Den bærende idéen er at man får de beste løsningene når politisk ideologi får brynes mot embetsverkets faglige ekspertise.
De motstridende forventningene til embetsverket skaper det Jacobsen omtaler som «rolleuklarhet», som innebærer at forventingene løpende må vurderes og balanseres opp mot hverandre. Selv om det kan være krevende å håndtere, mener Jacobsen at denne «rolleuklarheten» er et strukturelt fundament for det politiske systemet.
Jacobsen mener sågar at dersom rollen ble gjort tydeligere i retning av mer forpliktende lojalitet, så ville embetsverket måtte skiftes ut og bemannes på nytt i takt med maktskifter.
Jacobsen understreker at hvordan integreringen av de motstridende forventningene håndteres i beslutningsprosesser, og hvilke hensyn rolleflertydigheten særlig ivaretar, er noe vi vet svært lite om.
Siden Jacobsens artikkel ble publisert i 1960 har det vært skrevet mye om spenningsforholdet mellom politikk og byråkrati i statsforvaltningen. Men fortsatt vet vi lite om hvordan rollekonfliktene faktisk utspiller seg og hvilke hensyn som vinner frem.
I min masteroppgave undersøker jeg hvordan spenningene knyttet til disse rollekonfliktene håndteres av den administrative toppledelsen i departementene i beslutningsprosesser, gjennom kvalitative intervjuer med ni utvalgte informanter i fem departementer.
Oppgaven bruker utredningsinstruksen som case og søker å belyse om spenningsforholdet mellom politikk og byråkrati kan forklare departementenes mangelfulle etterlevelse av utredningsinstruksen (OECD 2003, Riksrevisjonen 2013, DFØ 2020).
I masteroppgaven peker jeg på at forventningene om politisk lojalitet til embetsverket ikke bare har blitt sterkere siden Jacobsens artikkel fra 1960, men også formalisert gjennom retningslinjene «Syv plikter for embetsverket» (KMD 2019), samtidig som fagligheten i departementene har blitt svekket som følge av at oppgaver og myndighet har blitt overført til underliggende direktorater og etater, såkalt «direktoratifisering».
Samtidig har den politiske styringen av departementene blitt sterkere gjennom «sekretariseringen» og økningen i antall statssekretærer og politiske rådgivere i departementene. I tillegg viser min analyse at «medialiseringen» også har ledet til en mer politisert forvaltning.
Dette er utviklingstrekk som ikke bare har svekket embetsverkets faglige uavhengighet, men også den fundamentale «rolleuklarheten».
Min analyse viser at det er den politiske lojaliteten som gjennomgående ser ut til å veie tyngst når det tilrettelegges for beslutninger i statsforvaltningen. Analysen indikerer også at den politiske lojaliteten i større grad er implisitt, og i mindre grad en forvaltningsverdi som vurderes og balanseres opp mot andre verdier.
Det er ingen av informantene som forteller at de ignorerer utredningsinstruksen, men analysen tyder på at det er nettopp det som skjer i praksis når politisk ledelse har det travelt, er under press og vil få gjennom politiske beslutninger.
Sett i et konkurranseperspektiv (Thomas-Kilmann 1974), kan man si at det er politisk ledelse og den hierarkiske autoriteten som vinner frem, mens embetsverket og den faglige autoriteten taper, når forvaltningens utredningsbehov må vike for politikernes beslutningsbehov.
Spørsmålet her er kanskje hvor langt den politiske lojaliteten kan strekke seg før den blir illegitim, det vil si urettmessig og uakseptabel? Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted (2014) har påpekt at det er behov for en større bevissthet og en prinsipiell debatt om de dilemmaene som følger av bl.a. «sekretariseringen» av embetsverket, og den sterke politiske lojaliteten.
Han mener at dersom utviklingen får fortsette i samme retning, så er vi på vei over i et annet system, der man legitimt vil kunne reise spørsmål om utskiftning av embetsverket etter regjeringsskifter, i tråd med Jacobsen (1960).
I et slik perspektiv er departementenes manglende etterlevelse av utredningsinstruksen alvorlig på flere måter. Det forringer ikke bare beslutningenes legitimitet, i betydning av at beslutningene er begrunnet i faglig ekspertise, er rettmessige og fremstår som akseptable. Men det svekker også legitimitetsgrunnlaget til det politiske systemet, siden årsaken til departementenes mangelfulle utredninger er politiske føringer.
Norge har som nevnt et velfungerende offentlig styringssystem som har høy tillit i befolkningen. Jeg vil tørre å påstå at mye av denne suksessen skriver seg til at vi gjennom skiftende politiske tider har holdt fagligheten og forvaltningsverdiene høyt. Og at vi, gjennom å balansere spenningsforholdet mellom politikk og byråkrati, har funnet frem til de løsningene som på beste mulige måte gagner befolkningen.
Min analyse tyder på at det knaker i fundamentet. Det er noe vi bør ta på alvor. Kanskje særlig med tanke på den politiske situasjonen i verden i dag, med fremveksten av autoritære regimer og den pågående demonteringen av det amerikanske politiske systemet.
Vi får nok aldri amerikanske tilstander i Norge, men det som skjer i USA minner oss om at vi ikke kan ta det etablerte og godt balanserte forholdet mellom politikk og byråkrati for gitt. Vi trenger et embetsverk som står seg, også i en eventuell framtid der politikere ikke nødvendigvis har samme respekt for forvaltningsidealene og embetsverkets rolle.
0 kommentarer til «Det knaker i forvaltningens fundament».