Dette er en kommentar. Lesetid 6 minutter.
Hvem jobber du for, hvis du jobber i et departement? En ansatt i et departement stilte spørsmålet i Artikulert i forrige uke, uten å gi svar. Det er ikke av uvitenhet, men er uttrykk for et iboende dilemma i embetsverket.
Hvis spørsmålet kan besvares på flere måter – og hyllemeter med statsvitenskapelig litteratur tilsier at det kan – er det for viktig til å bli overlatt til intern diskusjon i et departement. Det har offentlig interesse fordi det påvirker forvaltningen, politikk og politikkutvikling, maktforhold i samfunnet, og kanskje neste valg.
De formelle linjene er ryddige nok: Statsråden er departementets sjef. Men det betyr ikke at embetsverket skal innfri på alle statsrådens ønsker og gjøre statsrådens ambisjoner til sine.
Innsenderens spørsmål om «folket eller politikerne» framstår ved første øyekast banalt, men er faktisk ganske presist: Om vi oversetter «Kongen» til «folket», jobber både statsråden og embetsverket for folket, og statsrådens oppgave er påse at «enhver borgers tarv nøie varetages». Men statsråden er også partipolitiker og representerer i den rollen bare en del av folket, og har partipolitiske forpliktelser som ikke nødvendigvis sammenfaller presist med forpliktelsene som statsråd. Statsråden er dessuten i konkurranse med andre politikere om statsrådposten i neste periode.
For statsråden er dette en legitim rolleblanding, men ikke for embetsverket. De skal støtte statsråden, men ikke politikeren.
Dette er ikke engang enkelt i teorien, og har vært gjenstand for en rekke studier, avklaringer og retningslinjer gjennom historien. Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjorde en god jobb med retningslinjene fra 2019 om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk. Det er et ryddig og lesverdig dokument som slår fast en rekke prinsipielle spørsmål og diskuterer hva de betyr i praksis.
Dokumentet er likevel ikke særlig tydelig på hvor grensene går i spørsmålet over. Det slås fast og gjentas at departementene er (faglige) sekretariater for politisk ledelse, ikke politiske sekretariater. Fint sagt, og det høres ut som en grenseoppgang, men men hva betyr det i praksis?
Andre deler av dokumentet gir litt mer veiledning. Men hva betyr det i praksis at embetsverket «ikke tar partipolitiske hensyn», men «må imidlertid være politisk relevant»? Og hvor går egentlig grensen mellom «lojalt, men ikke servilt»? Hva er faglig uavhengighet når embetsverket skal bidra til utvikling av regjeringens politikk, hvis regjeringens politikk er basert på politiske ambisjoner og en regjeringsplattform som ikke er i tråd med hva departementets fagfolk selv tror er best for samfunnet?
At dokumentet ikke gir tydelige svar, er forståelig fordi svarene ikke kan beskrives en gang for alle, men må håndteres i hvert enkelt tilfelle. Det skjer i alle departementene, hver dag.
Tegn i tiden tyder på at det skjer endringer i embetsverkets rolleforståelse, der departementet over tid vier mer og mer oppmerksomhet og ressurser til statsrådens ambisjoner som politiker.
Dette er enklest å observere i kommunikasjonsarbeidet, som er synlig for alle. Men kanskje det også gjelder departementets rolle som faglig sekretariat og rådgiver for politisk ledelse – et av de områder av forvaltningen som offentligheten har minst innsyn i.
Norske departementer har sterke fagmiljøer preget av ambisjoner om å påvirke politikk og om nødvendig korrigere sin statsråds politiske ambisjoner med faglige argumenter. Det lar seg fint kombinere med å levere på regjeringens politiske ambisjoner, men hvordan departementet balanserer mellom «fag» og «politikk» er viktig – og kanskje i endring. Det er ikke urimelig å anta at dette varierer med hierarkiet: Fagfolk i seksjonene vil nok insistere på faglige vurderinger. Lederne må til en viss grad velge mellom å gjøre statsråden fornøyd, eller å presse litt ekstra for at deres egne fagfolk til slutt skal bli litt mer fornøyd med politikken som utformes. Hvis ledere lander et annet sted i det dilemmaet i dag enn tidligere, er det ikke bare et internt organisatorisk anliggende. Hva lederne har som primær ambisjon – å gjøre statsråden fornøyd eller at politikken skal bli best mulig ut fra embetsverkets faglige ståsted, selvsagt innenfor gitte politiske og økonomiske rammer – har offentlig interesse.
Dette vet vi lite om. Det kan egentlig bare observeres i den daglige interaksjonen mellom embetsverket og politisk ledelse, og i interne samtaler i departementet om hva de skal oversende til statsråden. En del av det er unntatt offentlig innsyn, og mye er muntlig. Men vi vet at mange departementsansatte snakker om endringer.
Dagens praksis demonstrerer at et departement har relativt stort spekter av muligheter. Finansdepartementet har demonstrert både vilje og evne til å «disiplinere» sine statsråder i så stor grad at politikere fra ulike deler av det politiske spekteret snakker ganske likt etter noen måneder i posisjon. UD er kanskje på andre enden av skalaen; her tilpasser embetsverket seg så mye at du kan høre diplomatene snakke på nye måter noen måneder etter at de har fått ny statsråd. I UD brukes regjeringsplattformen nærmest som styringsinstrument allerede før en ny regjering har oversatt den til politiske beslutninger, men i Finansdepartementet har man nok tidlig gjort seg opp en mening om hvilke deler av plattformen som kan tillates og hva som må ut.
Det er gode grunner til denne forskjellen, men de to departementene demonstrerer at det finnes en skala, og kanskje er flere departementer i bevegelse langs denne skalaen.
Årsakene til en slik bevegelse kan være mange. Eksterne forhold som politisk dynamikk og mediedynamikk, samt hvordan statsråder tolker sin rolle, er viktig.
Men organisasjonsinterne forhold kan i stor grad påvirke endringene. Hvis det er karrierefremmende å være blant de ivrigste til å tilpasse seg politisk ledelse – og gjerne tilpasse sine råd til politiske ambisjoner på en slik måte at embetsverkets egentlige syn ikke er synlig – vil flere velge det. Hvis man får et klapp på skulderen etter å ha holdt fast på et faglig synspunkt selv når det ble ukomfortabelt, vil flere gjøre det. Hvis det regnes som lite «løsningsorientert» å fremme faglig uenighet – selv om dette er embetsverkets plikt – settes en standard.
Hvis mellomledere med blikket vendt «oppover» har større sannsynlighet for forfremmelse enn de vektlegger sin seksjons faglige perspektiv, kan det faktisk skje systemendring gjennom ren seleksjon – uten atferdsendring hos noen enkeltperson. Her må HR være våken.
Hvis slike endringer skjer, skjer det umerkelig og blir nok aldri snakket om hos ledelsen. Men det har samfunnseffekt over tid, og fortjener derfor debatt.
Dette diskuteres en gang imellom på generelt nivå, i skrifter og seminarer for spesielt interesserte. Vi vet ikke om det diskuteres blant ledere som står i den daglige spenningen mellom «fag» og «politikk». Om det ikke diskuteres blant disse, er det sterkt bekymringsverdig. Hvis de bare velger en annen praksis enn sine forgjengere, uten at det problematiseres, etablerer de en ny normal som framtidige ledere kanskje vil overta uten å stille spørsmål ved. Kanskje har vi endring på gang i noen av samfunnets viktigste institusjoner, uten at endringsagentene selv er bevisst på det.
Dette vet vi ikke. Som Artikulert har skrevet om før: Disse lederne er praktisk talt usynlige i offentligheten og deler nok ikke sine tanker med oss.
Det er likevel grunn til å tro at dette diskuteres ganske ofte i departementene, men på et annet nivå. Det skjer i de mange diskusjonene mellom saksbehandlere og deres ledere om hva som skal oversendes til politisk ledelse, som innsenderen ga et eksempel på. Og det diskuteres nok også i seksjonsmøter, kantiner eller fagforeningssamlinger der ansatte lufter frustrasjon over en opplevelse av at deres faglige anbefalinger blir utvannet eller overprøvd på vei mot politisk ledelse. Her blir gjeldende praksis utfordret eller bekreftet, og slik skapes endring. Det videreformidles gjennom støtte og veiledning til nyansatte som er usikker på hvordan de skal løse oppgaven når de er bedt om å lage et utkast til tilråding.
Det er ikke sikkert disse diskusjonene når opp til departementets ledelse, for vi kan ikke ta for gitt at organisasjonen har et sunt ytringsklima der slike viktige spørsmål debatteres blant alle involverte og ikke bare hos ledelsen. Siden utfallet av slike diskusjoner på lang sikt angår alle i samfunnet, bør litt av denne diskusjonen også være offentlig.
Derfor er det velkomment at en ansatt i departementet deler sine erfaringer og synspunkter. Det har offentlig interesse, er helt i tråd med ytringsfriheten og lojalitetsplikten. Vi trenger flere slike ytringer.
Innsenderen hinter om et mulig ytterpunkt ved å spørre hva som skal være embetsverkets rolle hvis ytterliggående populister skulle overta makten i Norge. Det er kanskje et ukomfortabelt spørsmål i lys av presidentvalget i USA. Men det er også relevant, i langt mindre omfang, i lys av at det er et år igjen til valget i Norge. I tiden framover kommer rollen som partipolitiker til å bli litt mer dominerende hos alle statsråder. Det påvirker kommunikasjon i stort omfang, men vil også sette sitt preg på politiske initiativ, budsjettarbeid og politisk kommunikasjon. Departementet skal hjelpe statsråden, ikke politikeren.
0 kommentarer til «Hvis embetsverket er i endring, fortjener det offentlig debatt».