Illusjonen om faglige råd

Embetsverket legger sterke føringer på politikken. Det er et demokratisk problem at velgerne nektes innsyn i viktige sider ved hvordan beslutninger tas.

Innlegget ble først publisert i Klassekampen 1. februar.

For et par uker siden mottok regjeringen en såkalt områdegjennomgang av det statlige barne­vernet, signert konsulentselskapene Deloitte og Oslo Economics. En tydelig anbefaling i rapporten var at staten bør knytte seg tettere til de kommersielle tilbyderne av barneverns­institusjoner. Mange av problemene i institusjonsbarnevernet kan spores til regjeringens politikk om å fase ut de kommersielle aktørene, mente konsulentselskapene. Noen måneder i forveien leverte Avkommersialiseringsutvalget sin rapport og sine anbefalinger til regjeringen (NOU 2024: 17). Her konkluderte utvalget – som ellers i liten grad tok stilling til hvorvidt velferdstjenester burde være statlig eller privat drevet – at barnevernet er «særlig lite egnet for konkurranse, kontraktstyring og markedsretting». Begge rapportene var i og for seg faglig fundert, men kom altså til stikk motsatte konklusjoner.

Nå er det ikke hovedregelen at rådene og anbefalingene statsråder får presentert, kommer i form av åpent tilgjengelige rapporter. En statsråd blir aldri bedt om å fatte en beslutning uten at embetsverket i departementet har anbefalt en konklusjon. Med hver avgjørelse sender byråkratene opp et skriv – som rutinemessig blir unntatt offentlighet – der de gjør rede for saken og anbefaler en såpass detaljert konklusjon at statsråden ikke skal behøve annet enn å gi tommel opp hvis han er enig. Derfor må man anta at byråkratenes vurderinger har en betydelig påvirkning på politikken som blir utformet og vedtatt. Medlemmene i embetsverket legger typisk stor stolthet i å hevde at anbefalingene deres bygger på en faglig vurdering. Statsråden må gjerne være uenig i anbefalingen, men i så fall har han gjort en politisk vurdering.

Det er en åpenbar hersketeknikk. Dessuten er distinksjonen kunstig i de aller fleste politiske spørsmål.

For at en vurdering og en anbefaling skal kunne kalles faglig, må den bygge på den rådende kunnskapen innen en fagdisiplin. En politisk beslutning vil ofte bygge på vurderinger fra flere ulike fagdisipliner, og i det statlige byråkratiet er nødvendigvis en lang rekke disipliner representert. Noen vil finnes i nær alle departementer – kanskje særlig jus og økonomi – mens andre vil være mer spesifikke for hver sektor – som helsefag i helsepolitikken, naturfag i miljøpolitikken og så videre. Det er ingen selvfølge at ulike disipliner vil komme til samme konklusjon i et politisk spørsmål.

Et eksempel fra helsepolitikken: Den politiske ledelsen i et departement skal ta stilling til om et nytt legemiddel skal tilbys på statens regning. En slik beslutning bygger i hovedsak på to ulike faglige vurderinger: Først et medisinskfaglig spørsmål om hvorvidt den helsemessige gevinsten ved legemiddelet tilsier at det bør tilbys. Deretter et samfunnsøkonomisk spørsmål om hvorvidt den helsemessige gevinsten forsvarer kostnadene ved å ta det i bruk. Hvis legemiddelet både er kostbart og har dårlig effekt, er det opplagt at det ikke bør tilbys. Hvis den helsemessige gevinsten ved medikamentet er veldig god, og det koster lite å ta det i bruk, er det likeledes opplagt at det bør tilbys. Det politiske dilemmaet oppstår først hvis den medisinskfaglige vurderingen tilsier at legemiddelet bør tas i bruk, mens den samfunnsøkonomiske vurderingen tilsier at helsegevinsten ikke rettferdiggjør kostnaden. Anbefalingen som legges frem for den politiske ledelsen vil i dette tilfellet bygge på en avveining mellom vurderinger fra ulike fagdisipliner. Men det finnes ikke noe fagfelt som går ut på å veie ulike fagdisipliners vurderinger opp mot hverandre. Tvert imot ligger en slik avveining midt i kjernen av politikken. Når byråkratene gir en anbefaling om å velge én konklusjon fremfor en annen i et slikt spørsmål, er det følgelig en politisk anbefaling.

Også innenfor én og samme fagdisiplin kan det oppstå dilemmaer som gjør det praktisk umulig å komme til en entydig faglig anbefaling. Det kan illustreres med et nytt eksempel fra helsepolitikken: Når det hevdes at sykehusstrukturen bør sentraliseres, begrunnes det typisk med at en del medisinske spesialiteter er avhengige av mengdetrening og stort pasientvolum for å gi behandling av god kvalitet. Ved å legge ned et sykehus, kan man samle flere pasienter på de gjenværende sykehusene, hvor helsepersonellet får mer av den nødvendige mengdetreningen. I motsatt retning taler viktigheten av å komme raskt frem til et sykehus ved en del akutte sykdomstilfeller, og at den gjennomsnittlige reisetiden nødvendigvis blir lengre hvis man legger ned et sykehus. Begge hensynene er rent helsefaglige, men de taler for motsatte konklusjoner. Så lenge det ikke finnes noen omforent vitenskapelig metode for å vekte betydningen av store sykehusenheter opp mot betydningen av nærhet til lokalsykehuset, blir avveiningen skjønnsmessig. Trolig ser den annerledes ut om du er nærmest et akuttmedisinsk miljø i distriktet enn om du er nærmest et høy­spesialisert miljø ved et universitetssykehus. Når embetsverket i Helse- og omsorgs­departementet anbefaler å vektlegge det ene hensynet fremfor det andre, er anbefalingen dermed politisk.

Dessuten vil en anbefaling fra embetsverket nødvendigvis ha et element av etikk og moral i seg. En anbefaling er per definisjon en påstand om hva noen bør eller ikke bør gjøre. Ulike fagdisipliner kan synliggjøre konsekvensene av ulike beslutninger; eksempelvis kan biologer peke på de sannsynlige konsekvensene for dyrelivet ved å bygge en vindturbin, økonomer kan peke på konsekvensene for statsfinansene ved å øke nivået på en sosial ytelse, og soldater kan peke på konsekvensene for forsvars­evnen ved å legge ned en militærbase. Å gå fra å beskrive konsekvensene ved en handling, til å gi en anbefaling – å anbefale at man ikke bør bygge vindturbinen, ikke heve nivået på ytelsen, og ikke legge ned en militærbase – krever at det ligger en oppfatning til grunn om hva som er riktig og galt. I enkelte spørsmål fremstår det selvsagt, mens i andre spørsmål er det langt fra opplagt.

Et nytt, tenkt eksempel: En gruppe er blitt utsatt for menneskerettighetsbrudd fra statens side og krever en offentlig unnskyldning fra regjeringen. Fra juristene i departementet kommer en anbefaling om at regjeringen ikke bør be om unnskyldning, fordi det øker sannsynligheten for at staten vil tape eventuelle rettssaker mot andre som har opplevd lignende urett. Fra økonomene i departementet kommer samme anbefaling, ettersom en offentlig unnskyldning vil styrke kravet om erstatning. Til grunn for anbefalingene ligger premisset om at det ikke er ønskelig at personer som er utsatt for en urett, vinner frem i rettsvesenet og tilkjennes erstatning. Men det er selvfølgelig fullt mulig å komme til motsatt konklusjon hvis premissene er de motsatte: Hvis noen er utsatt for en grov urett, er det bare rett og rimelig at de vinner i retten og får erstatning. Hvorvidt man mener at personer som er utsatt for menneskerettsbrudd, bør ha krav på erstatning, er et moralsk spørsmål som verken jusfaget eller økonomi­faget har svaret på.

Mest overordnet: Hvis det fantes et entydig faglig svar på politiske problemer – hvis de viktigste miljøene innen hver fagdisiplin var enige om hva som var mest fornuftig – hadde konklusjonen vært selvsagt. Da hadde det ikke vært nødvendig med en politisk beslutningstager på toppen. Forestillingen om at det finnes et faglig svar på et krevende politisk spørsmål er logisk umulig. Dette hadde kanskje ikke vært et stort problem, hadde det ikke vært for at byråkratenes vurderinger og anbefalinger om hvordan statsråden bør konkludere – i store og små, enkle og krevende politiske spørsmål – holdes rutinemessig skjult fra offentligheten.

For et drøyt års tid siden trakk regjeringen tilbake et lovutkast som ville ha økt hemmeligholdet om norsk politikk og forvaltning vesentlig. Offentlige etater kan allerede nekte innsyn i interne dokumenter, men dette forslaget gikk lenger: Her ble det foreslått at også informasjonen om dokumentene kunne hemmeligholdes. Ifølge Justisdepartementet ble behovet for det økte hemmeligholdet aktualisert ved at departementene skulle innføre et nytt saksbehandlingssystem. Det betydde at flere interne dokumenter enn tidligere skulle journalføres, og at eksistensen av disse dokumentene ville bli synlig i elektroniske journaler. Det var med andre ord ikke betryggende nok at allmennheten ikke fikk innsyn i dokumentene som sirkulerte innad i departementene – regjeringen var bekymret for at allmennheten skulle få vite at dokumentene overhodet fantes.

Lovutkastet ble altså trukket tilbake etter massiv kritikk. At det i det hele tatt ble sendt på høring er likevel talende for den rådende holdningen omkring åpenhet i departementene: Samtidig som vurderingene og anbefalingene fra embetsverkene kan ha stor betydning for politikkens utfall, skal altså ingen utenfor departementet ha mulighet til å etterprøve dem. Velgerne nektes følgelig innsyn i viktige sider ved hvordan politikken blir til. Det er et åpenbart demokratisk problem.

Departementene omtales av og til som beslutningsfabrikker. Men byråkratiet er ikke et maskineri. Det befolkes av vanlige mennesker av kjøtt og blod. De kan gjøre feil. De kan bomme på fakta. De har gode og dårlige dager. De kan gi dårlige råd. De kan være mer preget av egne politiske og etiske standpunkter enn de er klar over. De kan ha sin egen agenda. Alt dette kan ha store konsekvenser for politikkens utfall. Av hensyn til demokratiet, bør ikke det være en hemmelighet.