Journalistikk og debatt om offentlig sektor – med offentlig ansatte som viktigste kilde
Journalistikk og debatt om offentlig sektor
Dette er en analyse. Lesetid åtte minutter.
Når Artikulert nylig presenterte tall fra Medbestemmelsesbarometeret som viser at ytringsrommet er lavere i offentlig enn privat sektor, var det i seg selv ingen overraskelse. Det har kommet fram av tidligere undersøkelser.
Tallene ga også ny innsikt i andre forhold ved offentlige institusjoner som arbeidsplasser. Noen av dem er bekymringsverdige, men også analytisk utfordrende. Sammen med andre undersøkelser etterlater de seg to gåter, i stigende vanskelighetsgrad:
Begge disse er krevende å forstå og forklare, fordi de står i kontrast til hva man skulle tro.
Offentlig ansatte har arbeidsgivere og eiere i stat og kommune som er forpliktet på åpenhet og ytringsfrihet, oftest sikre jobber, og litt mer regelbaserte arbeidsforhold enn i privat sektor. De burde derfor føle seg tryggere enn privat ansatte når de vurderer å ytre seg, enten det er for å for å si fra om kritiske forhold internt eller engasjere seg i det offentlige ordskiftet.
Siden offentlig ansatte jobber for fellesskapet med oppgaver som har offentlig interesse, er det i alles interesse at denne terskelen er lav, men tallene tyder altså på at den er høyere enn i privat sektor.
Enda vanskeligere er det å forstå hvorfor det skjer forverring på flere områder.
At det opplevde ytringsrommet er blitt trangere, vet vi fra tidligere undersøkelser. Hvem skulle tro det, etter at åpenhet har vært på agendaen i flere år, varslingsregimet er forbedret, retningslinjer er revidert, veiledninger skrevet og mange seminarer avholdt om offentlig ansattes ytringsfrihet?
Tallene som nylig ble presentert i Artikulert, viser også andre endringer som er litt overraskende.
At offentlig sektor skårer lavere på «åpenhet» og mer på «formalisme» og «kontroll» enn private virksomheter, er nok gammelt nytt for mange – noe som ikke gjør det mindre bekymringsverdig. Men tallene tyder på endring i uventet retning. Flere offentlig enn privat ansatte sier at «toppledelsen får mer makt», «lederrollen har blitt mer byråkratisk det siste tiåret», og noe flere svarer at «ledere bruker mye tid på å kontrollere ansattes atferd». Det er ikke snakk om særlig store tall, men fortegnet er overraskende.
Det passer simpelthen ikke inn i fortellingen som gis i det offentlige ordskiftet om en åpen, moderne, endrings- og innovasjonsorientert offentlig sektor – fordi en slik beskrivelse er inkompatibel med disse tallene.
Og det passer iallfall ikke sammen med Tillitsreformen, som er høyt prioritert av regjeringen og burde ha begynt å levere nå.
Det passer heller ikke sammen med den impact som vi burde ha forventet, gitt enorme offentlige investeringer i et kunnskapsgrunnlag som unisont peker i en annen retning. Aldri før har det vært så mye ledelseslitteratur, lederutviklingsprogrammer, videreutdanning, seminarer og konsulenttjenester knyttet til organisasjon og ledelse, og aldri har offentlige institusjoner brukt så mye penger på slikt. Det lærer de forhåpentligvis mye av, men de lærer ikke at mer toppstyring, formalisme, byråkratisering og kontroll er veien å gå.
For ordens skyld: Tallene kan ikke brukes til å konkludere på alle offentlige institusjoner. Flertallet av offentlig ansatte svarer faktisk enten nøytralt eller positivt på de fleste relevante spørsmål. Svarene er ikke brutt ned per institusjon, og det kan godt tenkes at noen institusjoner er skikkelige gode og andre dårlige – eller at det er mer jevnt fordelt mellom institusjonene, men at ansatte i hver organisasjon ser ulikt på utviklingen. Det vi vet, er at andelen er høyere enn i privat sektor, og at relativt føere offentlig ansatte sier at de opplever forverring.
Dette gjelder alle de store kategorier offentlige institusjoner; stat, kommune/fylkeskommune og statlige foretak (oftest helseforetak). Disse er så heterogene at det er vanskelig å forklare forskjellen mellom disse og private organisasjoner på andre måter enn at de er, nettopp, offentlige institusjoner.
Forklaringen bør altså være knyttet til noe som kjennetegner offentlige institusjoner i større grad enn private bedrifter.
Det fins flere gode forklaringer på hver enkelt av funnene i undersøkelsen. Trangt ytringsrom er tidligere blitt forklart, av blant annet Ytringsfrihetskommisjonen, med vekt på institusjoners tenking og praksis rundt kommunikasjon og omdømme, ansattes misforståtte forståelse av lojalitet, og «ytringskultur». Jeg har tidligere forsøkt å nøste opp i hva «ytringskultur» egentlig består av.
Økt byråkratisering, formalisering og kontroll kan iallfall et stykke på vei forklares med eksterne forhold som nye regler og føringer, endret politisk dynamikk og medieoppmerksomhet.
Alt dette er utvilsomt relevante bidrag til en forklaring i hvert enkelt tilfelle. Men det kan også finnes forklaringsfaktor som kan forklare flere tall samtidig – altså en bakenforliggende variabel.
Her følger en hypotese: Hvis offentlig sektor preges av en bestemt type ledere, og en bestemt organisasjonsfilosofi, kan det forklare både flere av resultatene av den nevnte spørreundersøkelsen, og de to gåtene innledningsvis. Vi tar det i rekkefølge.
To typer ledere er noe vanligere i offentlige enn i private institusjoner. Det er en grov forenkling med svakt evidensgrunnlag, men jeg tror de fleste offentlige ansatte kjenner seg igjen:
Begge disse ledertypene har til felles at de vil oppleve intern dissens, og særlig ekstern kritikk, som ekstremt ukomfortabelt. De trenger ikke engang si det høyt: Ansatte som lærer dem å kjenne, forstår intuitivt at det vil være sterkt uønsket og kan få negative konsekvenser å ytre seg kritisk internt eller stikke hodet fram eksternt.
Hvis disse to ledertypene er vanligere i offentlig enn privat sektor, som det er all grunn til å tro, kan det i seg selv forklare både trangt ytringsrom og flere av de andre funnene i undersøkelsen.
En annen mulig forklaring tar utgangspunkt i en klassiker fra forskningen, så gammel at den framstår litt arkaisk, men er fortsatt relevant: Organisasjoner kan forstås som «mekanistiske» eller «organiske». Førstnevnte er, kort fortalt, byråkratisk; preget av blant annet formalisering og en lederrolle som vektlegger kontroll. Sistnevnte er mer dynamisk, med trekk som forbindes med mer moderne organisasjoner. Dette er ikke en dikotomi, men en slags skala, og ingen organisasjon er enten/eller.
Offentlige institusjoner har historisk ligget nærmere det «mekanistiske», men det er ingen naturlov at de må ligge der. De grunnene til at det moderne byråkratiet fikk sin form for flere tiår siden, er ikke nødvendgvis gyldige nå lenger. Allerede i 1960-årene slo forskere fast at den «organiske» organisasjonsformen er mer egnet for innovasjon og tilpasning til endrede forutsetninger, som er en av de viktigste utfordringene for mange offentlige institusjoner i dag.
Det er altså på høy tid å vurdere å flytte seg litt på denne skalaen. Men tallene tyder på en opplevd endring i motsatt retning.
En mulig forklaring på dette er at ledersjiktet i offentlig sektor domineres av folk som har mesteparten av sin arbeidserfaring fra offentlige institusjoner, som tradisjonelt hører hjemme på denne siden av denne skalaen. Når de havner utenfor komfortsonen – som skjer oftere enn før fordi lederrollen på mange måter har blitt mer krevende de siste årene – er en naturlig respons å «stramme inn» gjennom mer formalisering og kontroll. De har nok lært på kurs at det er feil, men det er kanskje det eneste de er komfortable med. Det er menneskelig å velge det man kan best, når det røyner på.
Den andre ledertypen nevnt over, de offentlig kjente personene, ofte fra politikken, har ofte lite ledererfaring og er ofte heller ikke særlig eksponert for mer moderne former for ledelse som man finner mer av i privat sektor.
Her må det legges til et forbehold: Det kan godt tenkes at disse tallene ikke betyr at det har skjedd faktisk endring, men en kontrast mellom forventning og erfaring: Hvis ansatte forventet mer moderne ledelse, vil status quo i seg selv oppleves som en forverring.
Hva har dette med ytringsklima å gjøre? Indirekte kan det ha en del å si.
Mekanistiske organisasjoner er vertikalt organisert: Informasjonsflyten går «opp» til ledelsen før beslutninger formidles «ned» til de ansatte, basert på en underliggende idé om at den viktigste kompetansen er konsentrert på toppen. Organiske organisasjoner er horisontalt organisert, tar utgangspunkt i at ekspertisen fins overalt i organisasjonen, lar informasjon flyte i alle retninger og overlater i større grad til de ansatte å finne ut av ting selv.
Er du ansatt «på gulvet» i en mekanistisk organisasjon, er dine meninger og ytringer i utgangspunktet litt mindre verdt. Det er de på toppen som har helhetlig oversikt og best kompetanse, og derfor har mest verdi – særlig på de store spørsmålene. Dette kan forklare at Medbestemmelsesbarometeret også viser at offentlig ansatte opplever mindre innflytelse enn privat ansatte.
Det betyr også at hvis du har noe på hjertet, forventes det at du ytrer deg langs «linja», fordi det er noen over deg som er bedre kompetent til å vurdere ditt anliggende. Det finnes alternativer, gjennom tillitsvalgte eller varslingsregimet, men også de er strengt regelbundet og setter i gang egne prosedyrer som er assosiert med sterkt ubehag. Å ytre seg eksternt vil være et radikalt brudd med «linja».
I en organisk organisasjon gir den tenkingen mye mindre mening. Organisasjonen legger ikke til grunn at de på toppen vet best – utover at de selvsagt forventes å være gode på ledelse. Gode kunnskapsorganisasjoner legger særlig mye vekt på innspill fra de som er lenger «nede», f eks i produksjon eller kundekontakt. Det kan gjøre fotfolket litt tryggere på at de faktisk har noe å komme med, som ledelsen kanskje ikke har tenkt på. Organisasjonen har ingen forventning om at informasjon skal være strengt organisert langs «linja» eller på andre måter. Da er det enklere å si fra hvis man har noe på hjertet; uten klare normer for hvordan man bør ytre seg, oppleves det ikke som et like sterkt normbrudd å ytre seg.
Kan det være så enkelt? Selvsagt ikke, men dette er variabler som bør tas med i det videre arbeidet med å forstå hva som begrenser ytringsrommet i offentlig sektor.
Gjerne med et sideblikk til forskning som helt siden 1960-tallet har hintet om at organiske organisasjonsformer er best egnet for endring og tilpasning – altså hva som forventes av offentlige institusjoner i dag. Før ledere forklarer en mislykket endringsprosess med at ansatte er «endringsmotvillige», bør de nok vurdere hva slags organisasjonsfilosofi deres egen ledelsespraksis gir uttrykk for, og om den er egnet til å styrke endringsevnen.
0 kommentarer til «To gåter om offentlig sektor».