Journalistikk og debatt om offentlig sektor – med offentlig ansatte som viktigste kilde
Journalistikk og debatt om offentlig sektor
Ytringskultur er ikke noe som «sitter i veggene». Det er resultat av helt konkrete erfaringer, observasjoner og uttalelser, og det er et ledelsesansvar å sørge for at summen av disse ikke skremmer offentlig ansatte fra å ytre seg kritisk.
Av Øyvind Eggen
Dette er en kommentar, og står for skribentens regning.
Byråkrater er kjent for å være regeltro, men ett viktig dokument ser ut til å ha gått hus forbi de fleste. Siden 2017 har Etiske retningslinjer for statstjenesten slått fast at statsansatte kan delta i offentlig debatt og «ytre seg kritisk om statens virksomhet», også med «ytringer som har direkte tilknytning til virksomheten den statsansatte arbeider i». Det inkluderer «å ytre seg kritisk om statens virksomhet», og for «kritiske ytringer på eget fagområde» skal det «særlig tungtveiende grunner» til før lojalitetsplikten står i veien.
Det står også at «verken arbeidsgiver eller kolleger må lage vanskeligheter av noen art for den som innenfor disse rammene ytrer seg offentlig og kritisk».
Dette ble skrevet inn i retningslinjene etter at Sivilombudet påpekte at den forrige versjonen gikk så langt i å begrense offentlig ansattes ytringsfrihet at det var «tvilsomt om disse retningslinjene er i overenstemmelse med Grunnloven».
Staten har altså ryddet i eget hus for å følge opp Grunnlovens §100: «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Nå sier staten, som arbeidsgiver, at deres ansatte kan si hva de selv mener om hva de jobber med, og de kan uttale seg kritisk om hvordan deres arbeidsgiver løser samfunnsoppdraget sitt.
Det samme gjelder for andre offentlig ansatte, slått fast blant annet av Norsk institusjon for menneskerettigheter og KS.
Om du jobber i offentlig sektor selv, eller kjenner noen som gjør det, så vet du godt at mange har lyst. De fleste offentlig ansatte er engasjerte, velartikulerte og liker debatt. Mange er også kritiske til hvordan egen arbeidsgiver løser oppgavene sine. Utallige ganger har jeg hørt uttalelser som «dette må noen si fra om». Det de har lyst til å fortelle, er sjelden taushetsbelagt.
Likevel hører vi lite til de mange hundre tusen offentlig ansatte i Norge. Vi hører mye fra noen få hundre av dem, nemlig ledere og talspersoner som snakker på vegne av sine institusjoner, ofte med budskap kvernet av kommunikasjonsavdelingen for å passe til organisasjonens strategiske interesser.
Det vi hører lite av, er alle de andre offentlig ansattes ytringer på egne vegne om hva de jobber med, som fagpersoner, meningsbærere eller begge deler. Ingen regler hindrer dem: De kan ringe en journalist, skrive debattinnlegg eller dele på sosiale medier nesten hva som helst knyttet til hva de jobber med. Men veldig få gjør det.
Dette er ikke kritikk av den enkelte. Ytringsfriheten inkluderer faktisk også retten til ikke å ytre seg. Men når nesten alle offentlig ansatte velger ikke å bruke sin ytringsfrihet til å uttale seg om hva de jobber med, har alle et problem. Offentlig ansatte har ikke bare høy kompetanse, men også erfaringer fra offentlig forvaltning som andre ikke har tilgang til. Til sammen utgjør dette viktig kunnskap av stor verdi for andre – når den deles.
blir mediesky etter at de har fått jobb i offentlig sektor
Dette er en så kritisk utfordring for samfunnet at det motiverte meg til å si opp jobben som byråkrat for å starte dette magasinet, med mål å senke terskelen for at offentlig ansatte bruker sin ytringsfrihet. En del av oppgaven er å utforske nærmere hvorfor så få gjør det i dag. Fordi det ikke kan forklares med formelle begrensninger, må vi lete andre steder.
Jeg vet ikke svaret, men jeg mener å være på sporet.
Mye av forklaringen ligger i noe som er så abstrakt at det er vanskelig å identifisere, men likevel så kraftig at det effektivt hindrer hundretusenvis av offentlig ansatte å ytre seg om noe de brenner for. Det «sitter i veggene», for å bruke et vanlig uttrykk. Litt mer akademiske, men ikke særlig mer presise uttrykk er «organisasjonskultur» og «ytringsklima». Det kan gi inntrykk av at vi snakker om noe udefinert, nesten mystisk, og kanskje uunngåelig.
Men kultur er ikke noe metafysisk. Det er skapt av noe helt konkret, nemlig erfaringer, observasjoner og uttalelser. Disse er individuelle og unike. Men når mange menneskers erfaringer over tid former lignende forestillinger og praksis, blir de likevel del av det samme. De danner personlige historier som både gjenspeiler, skaper og gjenskaper kultur.
Det er det ytringskultur består av. Her ligger mye av forklaringen på at så mange engasjerte, kritiske og velartikulerte offentlig ansatte, som kanskje trivdes med offentlig oppmerksomhet i studietiden og tidligere jobber, blir ukomfortable med slikt og nærmest mediesky etter at de har fått jobb i offentlig sektor.
Jeg har selv vært på denne reisen. Jeg var en av landets mest aktive debattanter i mitt felt, men endte opp med å være komfortabel utenfor det offentlige ordskiftet. Det var ikke på grunn av konkrete ytringsbegrensninger, men som følge av mange erfaringer som dro meg i samme retning.
mange tenker «dette bør folk få vite», uten å tenke at de faktisk kan fortelle det selv
Min reise er like unik som alle andre sin reise, men endte omtrent på samme sted. Jeg tror vi må snakke om slike erfaringer om vi skal unngå at de fleste havner der. En ambisjon bak dette magasinet er derfor «å gjøre ytringsfriheten praktisk»: Siden offentlig ansattes taushet i det offentlige rom ikke kan forklares med formelle begrensninger, må vi snakke om hva annet som gjør at mange tenker at «dette bør folk få vite», uten å tenke tanken på at de faktisk kan fortelle det selv.
Her er min historie. Ved å dele mine erfaringer håper jeg å inspirere andre til å dele sine.
En viktig presisjon: En del av personlig erfaring er hvordan vi tolker hendelser, observasjoner og uttalelser. Vi tar ofte feil, ikke minst om intensjonen bak hva andre sier og gjør. Men en persepsjon (forestilling) er ikke mindre sann om den er misforstått, og den må også snakkes om. Det er likevel en viktig forskjell på «slik var det» og «slik oppfattet jeg det».
Min første jobb som byråkrat var som fagdirektør i Norad i 2013. En ansatt jeg kjente litt fra før, tok kontakt en av de første dagene. Han skrøt av alle mulighetene i Norad, som inkluderte jobb på norske ambassader, og la til at «hvis UD ikke får noe på deg, kan du bli ambassadør før du blir pensjonist». Ut fra sammenhengen tolket jeg det som at jeg burde passe på å unngå å si noe som UD synes var ugreit. Jeg kunne faktisk godt tenke meg å bli ambassadør. Var prisen for det å holde kjeft?
Det kollektive selvbildet på den tiden var at Norad kunne bistand best, men UD stod i veien for bedre bistand blant annet fordi politiske hensyn trumfet faglighet. Likevel var Norad gjennomsyret av en ambisjon om å tilpasse seg framfor å korrigere UD. Daværende Norad-direktør omtalte departementet som sine «foresatte» og viste ingen synlig ambisjon om den «armlengdes avstand» som jeg forventet fra et fagdirektorat. Det smittet over på andre.
Direktøren uttrykte også sin ambisjon om å unngå omtale i VG, riktignok spøkefullt, men alle forstod: Forvaltningen skal unngå å gjøre feil som kan få medieoppmerksomhet. Dette syntes viktigere enn å nå fram i store media med viktige budskap, på tross av at direktoratet også hadde dette i sin instruks.
Etter en tid i jobben fikk jeg skryt av en kollega som kalte meg «modig». Det var hyggelig, men fikk meg til å tenke: Hvis man er modig, må man ha gjort noe farlig. Jeg klarte ikke se for meg hva det skulle være. Jeg hadde stilt noen kritiske spørsmål i viktige møter, men kom ikke på hva konkret jeg hadde sagt som var «modig».
En udelt positivt motivert oppmuntring fikk altså motsatt effekt: Jeg ble usikker på hva som var innafor å si.
Dette var tiden da «alle» hadde blogg, og jeg hadde en blogg om utviklingspolitikk der jeg la ut noen innlegg med ujevne mellomrom. De ga ofte en slags vennligsinnet kritikk av bistand som de fleste kolleger var enig med eller iallfall synes var interessant. Jeg skrev ikke kritisk om min arbeidsgiver Norad. Ett blogginnlegg var imidlertid kritisk til UDs politiske ledelse, ved å påpeke at en viktig del av forslaget til bistandsbudsjett for 2016 var dårlig begrunnet.
Mine kolleger i Norad elsket det og jeg fikk flere titalls støttemeldinger, også fra nesten høyeste nivå i UD. Men da det ble fanget opp av medier, ble stemningen elektrisk.
Kort tid senere ble jeg innkalt til fungerende direktør på kort varsel. Der fikk jeg spørsmålet: Hva synes du selv om hva du har gjort? Det satte meg i en posisjon der jeg som måtte forklare meg, selv om jeg ikke hadde gjort noe galt. Først senere lærte jeg at dette er i strid med prinsippet om at det er arbeidsgivers ansvar å begrunne det, hvis arbeidsgiver mener at en ansatt har brutt lojalitetsplikten.
Jeg svarte direktøren så godt jeg kunne, og fikk egentlig ikke noen respons, og ikke et ord om innholdet i mitt blogginnlegg og hva jeg eventuelt hadde gjort galt.
To uker senere ble jeg innkalt til direktørens kontor igjen. Fortsatt fikk jeg ingen vurdering av om jeg hadde gjort noe galt, bare en kort beskjed: Du kan ikke lenger uttale deg på vegne av Norad offentlig. Fra nå av er du bare privatperson i offentlig debatt.
Dette er innenfor arbeidsgivers styringsrett og trengte strengt tatt ikke engang begrunnelse. Selv om jeg ikke var i tvil om at det var en direkte reaksjon på at jeg hadde ytret meg kritisk, og at beslutningen derfor var problematisk i lys av ytringsfriheten, var jeg ikke tøff nok til å ta diskusjonen.
Det betød i praksis at jeg ikke hadde mer i Norad å gjøre, for ekstern kommunikasjon om bistand var en del av stillingsbeskrivelsen og min ambisjon for jobben.
Jeg sa opp kort tid senere.
I ettertid fikk jeg bekreftet at saken hadde vært diskutert mellom Norads direktør og ledelsen i UD. Jeg var ganske sikker på at statsråd Børge Brende hadde vært involvert, men spurte aldri.
Fem år og to direktører senere hørtes nye toner: «Reform 2019» skulle gi Norad mer autonomi. Den nye direktøren lovet mer kunnskapsbasert bistand og var slett ikke er redd for media. Jeg savnet Norad og mente fortsatt at jeg passet godt som byråkrat, og søkte da det dukket opp en interessant stilling.
bruk av ytringsfriheten krever overskudds-kapasitet, noe det har blitt mindre av i offentlig sektor
Tilbudet kom fra direktøren selv, på telefon. Han sa noe slikt som dette: «Jeg er klar til å signere på ansettelsen din, men først vil jeg bare forsikre meg at du har forstått din rolle og ikke lenger kan si hva du vil i media». Jeg tolket det i lys av at jeg noen uker tidligere hadde uttalt meg til media om hvem som var mest aktuell til posten som utviklingsminister. Akkurat den uttalelsen ville selvsagt ikke ha vært ryddig for en byråkrat, og jeg ble litt fornærmet over hva jeg opplevde som manglende tillit til min rolleforståelse – en viktig verdi for en byråkrat.
Jeg forsikret direktøren om at jeg forstod min rolle. Det formet min ambisjon om å være ekstra flink på nettopp rolleforståelse i min nye stilling. Direktøren skulle iallfall ikke få det på meg. Spøkefullt satte jeg meg et personlig mål å bli «kretsmester i rolleforståelse».
Litt senere publiserte jeg en tekst til Bistandsaktuelt (nå Panorama). Jeg var fast spaltist, og skrev på egne vegne.
Kort tid etter fikk jeg telefon fra kommunikasjonssjefen som lurte på hva jeg tenkte om den teksten, nå som jeg skulle representere Norad. Hun var ikke konkret, og virket ukomfortabel. Jeg mistenkte at hun hadde blitt bedt om å kontakte meg. Samtalen var kort; vi skulle jobbe mye sammen og jeg tror ingen av oss ønsket at noe skulle bli vanskelig i oppstarten.
Senere lurte jeg på hva som egentlig hadde vært problemet. Hadde jeg skrevet noe galt? Jeg hadde problematisert utviklingsbegrepet og kritisert bærekraftsmålene, var det ugreit? Eller var problemet at jeg ikke hadde latt teksten gå gjennom Kommunikasjonsavdelingen, selv om den var skrevet på egne vegne?
Jeg klarte ikke å se hvilke grenser jeg hadde tråkket over – og den usikkerheten er mye mer kraftfull enn konkret kritikk som forteller nøyaktig hva som er galt.
Etter dette engasjerte jeg meg ikke offentlig. Jobben krevde full oppmerksomhet på interne organisatoriske prosesser og jeg hadde ikke tid til noe annet på egne vegne. Her ligger forresten en forklaring på offentlig ansattes manglende bruk av ytringsfriheten som er like enkel som den er viktig: Det krever overskuddskapasitet, noe det har blitt mindre av i offentlig sektor de siste årene.
Jeg ble heller ikke invitert til å uttale meg i media på vegne av Norad, selv ikke på fagfelt der jeg var Norads og en av landets fremste eksperter. Jeg forstår hvorfor, ut fra en kommunikasjonsstrategi med vekt på hvilke personer som skulle profileres framfor hvilke innsikter som skulle deles.
Det ble noen tekster på vegne av Norad, signert sammen med direktøren eller andre. Det var lite motiverende: Tekster som jeg kunne ha skrevet alene på noen timer, tok flere dager når de skulle innom både Kommunikasjonsavdelingen og flere andre. Jeg var ofte lite fornøyd med resultatet, og ukomfortabel med at det kom på trykk med mitt navn.
Etter en tid var jeg praktisk talt aldri i offentligheten, verken på vegne av Norad eller meg selv. Jeg hadde funnet en ny komfortsone der offentlig oppmerksomhet, både på egne og arbeidsgivers vegne, var forstyrrende.
Det skyldes ingen konkrete ytringsbegrensninger, og var fullt og helt mitt eget valg. Skal jeg forsvare det rasjonelt, var det en nøktern vurdering av nytte og kostnad: Ytringer på egne vegne hadde skapt personlig ubehag i form av noen litt kleine situasjoner, mens offentlig engasjement på organisasjonens vegne var tidkrevende og brysomt.
I samme periode skjedde det endringer i organisasjonen som ikke handlet om (ekstern) ytringsfrihet, men internt ytringsklima. Det er i prinsippet noe annet, men handler i praksis om lignende erfaringer.
Uttrykk for intern uenighet hadde aldri vært populært i en organisasjon preget av høflig og diplomatisk kommunikasjon som underkommuniserer konflikt. Norad har ikke «problemer», bare «utfordringer», og gir ikke «kritikk», men «konstruktiv tilbakemelding». Kanskje nettopp derfor virket kritikk: Det ble lyttet til og tatt på alvor. Nå skjedde endringer som samlet sett etterlot et inntrykk av at kritikere mistet innflytelse.
Hele ledergruppa ble byttet ut, de mest markante stemmene først. En stor håndfull beslutninger i personalfeltet – lederrekrutteringer, forfremmelser, fast ansettelse for midlertidig ansatte, hvem som ble gitt interessante roller i interne prosesser – var egnet til å gi samme inntrykk: De som fikk mest innflytelse i organisasjonen var de som mest aktivt sluttet opp om ledelsens ambisjoner. Det var selvsagt ikke motivasjonen bak flere titalls unike beslutninger, men likevel et effektivt etterlatt inntrykk. Beslutninger i personalfeltet skaper følelser og behov for forklaring, særlig hvis de er vanskelig å forstå, og dette ble snakket om av mange.
Ordvalg er viktig. Uttrykk for uenighet ble omtalt med ord som «endringsmotvillig», et sterkt ord i byråkratiet nettopp fordi stereotypien sier at byråkrater er det. Ordet «lojalitet» ble brukt i andre betydninger enn det som ligger til grunn for lojalitetsplikten, nemlig lojalitet til virksomhetens saklige og legitime interesser. Dette var ledelsens ord, men også blant kolleger kan ordvalg ha disiplinerende virkning. Jeg har hørt ord som «rolleforståelse» og «uklokt» i omtale av folk som sier fra om kritiske forhold. Dette er sterke ord som kan påvirke folks framtid på jobb om ordene hefter ved dem, men samtidig så upresise at de ikke egentlig drar opp noen grenser, de bare skaper usikkerhet.
Her føles det viktig å si at byråkrater flest er ikke karrierejegere som tilpasser seg for å komme opp i hierarkiet. De fleste er idealister, og mange har mer lyst å jobbe med faget enn med ledelse. Men i utpreget hierarkiske organisasjoner, som Norad, må man opp i organisasjonskartet – eller ha godt forhold til folk lenger «oppe» – for å få gjennomslag for det man brenner for.
Idealister har et enormt dilemma dersom personalpolitikken forteller at prisen for innflytelse er å tilpasse seg ambisjonene til de lederne du ønsker å påvirke. Og hele organisasjoner står i fare hvis de som uttrykker uenighet, blir regnet som uinteressante. Det er farligere enn om de blir sett på som problematiske og uønsket. Fordi en kunnskapsorganisasjon er avhengig av divergens, og at denne blir synlig.
For meg var dette kritisk. Jeg levde godt uten å ytre meg eksternt, men hadde mye å si internt om strategiske, faglige og organisatoriske valg. Men jeg klarte ikke se for meg en situasjon der jeg måtte velge mellom å ha innflytelse og å ytre meg fritt, fordi man blir marginalisert hvis man sier hva man mener. Den ligningen går ikke opp.
Jeg kunne, og burde nok, ha brukt min ytringsfrihet mer og sagt fra både internt og eksternt. Men stillingen krevde all min tid, stort sett til organisatoriske forhold, og jeg hadde ikke kapasitet til å ta mer organisatorisk bry enn jeg allerede var involvert i.
jeg måtte velge mellom å ha innflytelse og å ytre meg fritt. Den ligningen går ikke opp
Det er heller ikke sikkert at jeg ville ha åpnet et rom for andre hvis jeg selv hadde tøyd grensene. Offentlig sektor er full av fortellinger om at ansatte som ytrer seg kritisk, internt eller eksternt, blir marginalisert og etter hvert «parkert» i organisasjonen. Det ble viktig for meg å ikke bli en av dem.
Valget ble i stedet å slutte i Norad for andre gang. Det var ikke som følge av noen konkret begrensning eller sanksjonering av mine ytringer, men resultat av en mengde erfaringer og observasjoner som pekte i samme retning. Det er slike erfaringer ytringsklima består av.
Hvis mange gjør som jeg, taper alle på det. Samfunnet går glipp av et mangfold av perspektiver som kunne ha gjort offentlig debatt rikere. Offentlige institusjoner går glipp av muligheter til forbedring hvis kritiske forhold ikke blir eksponert eksternt – og enda mye mer, hvis det interne ytringsklimaet også er begrenset.
Siden dette ikke handler om formelle begrensninger, men daglig praksis i en organisasjon, er det ikke nok å vedta økt ytringsklima. Den må skapes, på hver enkelt arbeidsplass.
Dette er et ledelsesansvar. Det er ingen tilleggsoppgave for ledere med spesielle ambisjoner, men inngår i den daglige oppgaven for alle ledere. Gode ledere demonstrerer at de verdsetter divergens, tør og tåler å høre hva egne ansatte tenker om virksomheten, leder på måter som skaper trygge og tøffe medarbeidere, og legger til rette for at ansatte får færre erfaringer som innskrenker ytringsklimaet og positiv respons når de utforsker og tøyer grensene.
Gode ledere demonstrerer at de verdsetter divergens
Veien dit kan være høy for lederen. Det er ukomfortabelt å lede en organisasjon der alle synspunkter kommer fram, og direkte stress å miste kontrollen på hva ansatte sier til media. Men det er gevinst på andre siden, også for ledere: De forstår organisasjonen bedre, gjør bedre strategiske, faglige og organisatoriske valg, får færre overraskelser og leverer bedre på samfunnsoppdraget. De beholder et mangfold av gode ansatte, ikke flest av de som snakker og tenker likt dem selv. Og jo mer de lykkes med internt ytringsklima, dess mindre er risikoen for det mange ledere frykter alle mest: Kritikk i media.
Derfor, til alle offentlige ledere: Jurister, politikere og byråkrater som lager retningslinjer, har allerede levert på offentlig ansattes ytringsfrihet. Neste runde er på dere.
De personene som er omtalt i konkrete samhandlingssituasjoner, er blitt forelagt teksten med invitasjon til samtidig imøtegåelse eller tilsvar.
0 kommentarer til «Ytringskultur sitter ikke i veggene».