Lovavdelingens syn på Sivilbeskyttelsesloven unntas innsyn

Offentligheten får ikke vite hva det viktigste fagmiljøet mener om årets mest debatterte lovforslag. Hvilke råd Lovavdelingen i Justisdepartementet har gitt politiske ledere, er nemlig ikke offentlig.

Artikulert fikk avslag på forespørsel om innsyn i hva slags råd Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet ga til politisk ledelse om endringer i Sivilbeskyttelsesloven, som ble stanset av Stortinget i april.

Departementet heller ikke på Artikulerts spørsmål om en kommentar til beslutningen om å holde embetsverkets råd til regjeringen utenfor offentlig innsyn, i lys av at Grunnlovens §100 pålegger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Offentleglova sier at et forvaltningsorgan kan unnta denne informasjonen fra innsyn. Organet skal likevel vurdere merinnsyn, og bør gi innsyn dersom hensynet til offentlighet veier tyngre enn behovet for unntak.

Likevel er det tradisjon for å holde nesten all informasjon om samspillet mellom embetsverket og politisk ledelse unntatt offentlighet, og det gis sjelden innsyn i embetsverkets råd til politisk ledelse. Avslaget er altså helt i tråd med vanlig praksis.

Denne praksisen kan til en viss grad utledes av etablerte kjøreregler for forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket, men det betyr ikke i seg selv at den kan forsvares i lys av Offentleglova.

Omdiskutert lovforslag

Artikulert sendte forespørselen ut fra genuin interesse for informasjonen, men saken er også egnet som en test på om det finnes unntak fra det som framstår som en uskreven regel om at innsyn i slik informasjon skal avslås. Hvis dette skjer nærmest automatisk, uten en reell avveining i hvert enkelt tilfelle, er det i konflikt med Offentleglova.

Saken er velegnet som test på dette fordi nettopp Justisdepartementet må kunne forventes å foreta en vurdering opp mot loven, framfor et nærmest automatisk avslag i tråd med etablert praksis. I tillegg er dette en sak der hensynet til offentlighet – skal veie tyngre enn behovet for unntak – er sterkt og udiskutabelt. Hvis det ikke tilsier innsyn i denne aktuelle saken, kan det være vanskelig å se for seg hvilke andre tilfeller der det kan gis innsyn i embetsverkets råd til politisk ledelse.

Selve lovforslaget handler om noe som rent prinsipielt kan regnes blant demokratiets viktigste spørsmål. Sivilbeskyttelsesloven gir regjeringen ekstraordinære fullmakter i tilfelle krise, og kan i noen tilfeller utløses av regjeringen selv uten Stortingets godkjenning. At saken er prinsipielt viktig, demonstreres av at flere debattanter har henvist til Adolf Hitlers maktovertakelse i Tyskland, og i tillegg viser mange til situasjonen i USA i dag – men det er ulike syn på hvorvidt og hvor langt lovforslaget faktisk flytter grenser sammenlignet med allerede vedtatt lovgivning.

Stortingets rolle

Debatten handler også om Stortinget: Det kan virke som om representantene ikke vurderte dette prinsipielt viktige forslaget grundig i første omgang, før de ble usikre og skiftet mening ved andre gangs behandling i Stortinget. Det stiller Stortinget i et dårlig lys som lovgiver, og det stilles spørsmål ved medias rolle fordi snuoperasjonen ble utløst av noe som opprinnelig var et Facebook-innlegg – etter en lang og grundig høringsprosess der alle de aktuelle motforestillingene allerede vært belyst.

Det hevdes også at Stortingets plutselige skepsis er basert på rene misforståelser av hva lovforslaget faktisk sier, som heller ikke stiller Stortinget i et heldig lys.

Debatten går fortsatt mellom fagfolk og politikere i flere store medier, og sentrale politikere diskuterer også med hverandre på sosiale medier. Google finner mer enn 6000 treff på «Sivilbeskyttelsesloven» bare i år.

Offentlig interesse

I lys av denne debatten har det klar offentlig interesse hva slags vurderinger som er gjort av hovedarkitekten bak lovforslaget, Lovavdelingen i Justisdepartementet. Dette er landets klart mest kompetente fagmiljø til å vurdere nettopp slike spørsmål – særlig etter å ha behandlet et stort antall høringsinnspill om lovforslaget. Offentliggjøring av Lovavdelingens faglige vurderinger ville åpenbart ha bidratt til et mer åpent og opplyst offentlig ordskifte.

I tillegg har det i seg selv politisk interesse hvorvidt statsrådene har fulgt de faglige råd de har fått fra sitt embetsverk, og ikke minst om embetsverket har gitt reservasjoner som ikke er tatt til følge. I denne saken har dette en ekstra dimensjon fordi saken har behandlet av to statsråder fra to ulike partier: Emilie Mehl (Sp) og Astri Aas-Hansen (Ap). Senterpartiet snudde senere om sitt eget lovforslag.

Ingen forklaring

Hvorfor behovet for unntak fra innsyn er sterkere enn det åpenbare hensynet til offentlighet som i følge loven skal veie tyngst, forklares ikke av departementet utover en kort setning: «Det vil ikke være mulig å gi innsyn i de konkrete dokumentene uten at det går på bekostning av de hensynene som verner om intern saksbehandling etter §14». 

Artikulerts spørsmål om mer informasjon (utover dokumentinnsyn), samt forespørsel om en kommentar, ble simpelthen ignorert av Justisdepartementet.

Artikulert vil ikke påklage vedtaket av hensyn til forvaltningens ressursbruk.

Forholdet mellom fag og politikk i endring

Det er også en mer generell grunn til at det kan være av offentlig interesse hva slags faglige tilråding som gis fra embetsverket til politisk ledelse, uavhengig av den aktuelle saken.

Artikulert har flere ganger skrevet om forhold som tyder på at det for tiden skjer endringer i hvordan departementer tolker sin rolle vis-a-vis politisk ledelse. Det er tegn på at embetsverkets rolle som sekretariat for politisk ledelse blir sterkere på bekostning av faglighet og faglig uavhengighet, og kanskje at lojalitetsplikten overfor politisk ledelse blir misforstått.

Hvis det skjer, har det offentlig interesse – men slikt kan bare avdekkes om offentligheten får bedre innsyn i hva som faktisk skjer i samspillet mellom embetsverket og politisk ledelse.

Det kan også stilles spørsmål ved at det er statsrådens privilegium å presentere og begrunne beslutninger tatt i departementet, støttet av store kommunikasjonsavdelinger og uforstyrret av eventuelle motforestillinger fra fagmiljøene som ga beslutningsgrunnlaget. Beslutninger i Stortinget kan kanskje bli bedre informert om opposisjonspolitikere kjenner til embetsverkets selvstendige faglige vurderinger.

Ansatte har ytringsfrihet

Uavhengig av hva slags informasjon arbeidsgiver velger å dele, har offentlig ansatte – også i embetsverket – ytringsfrihet til å ytre seg på egne vegne om saken, om ønskelig anonymt.

En anonym ansatt i et departement har tidligere fortalt i Artikulert at hen ble bedt om å endre en faglig tilråding fordi «det ikke er den tilrådningen politisk ledelse vil ha». Hvis det ikke er vanlig, har det åpenbar offentlig interesse fordi det er i konflikt med embetsverkets rolle som faglig rådgiver og kan i noen tilfeller bety at regjeringen gjør beslutninger på sviktende kunnskapsgrunnlag uten at statsråden engang vet det.

Det er ikke oppgitt hvilket departement denne innsendere jobbet i, og Artikulert har ikke grunn til å tro at noe slikt har skjedd i denne konkrete saken.

Ytringsfriheten for en ansatt i embetsverket er sterkt begrenset av blant annet lojalitetsplikten. Denne vil sjelden være til hinder for å dele egne faglige vurderinger eller å dele informasjon om kritiske forhold, for eksempel om forholdet mellom embetsverket og politisk ledelse ikke er i tråd med hva som burde forventes.

Lojalitetsplikten slår ulikt ut for ulike ansatte, noe som innebærer at fagpersoner i Lovavdelingen har større anledning til å bruke sin ytringsfrihet enn departementets ledere.

Det skjer imidlertid praktisk talt aldri at embetsverkets ansatte bruker sin frihet til å ytre seg offentlig om hva de jobber med, selv ikke om faglige spørsmål der de er blant landets viktigste fagpersoner.

Jobber du i et departement og har du erfaringer som kan være av interesse for disse problemstillingene? Ta gjerne uforpliktende kontakt med Artikulert!