Offentlig ansatte har både mer og mindre ytringsrom enn ansatte i privat sektor

Masteroppgaven til nyutdannet jurist Ivar Egeland ved Universitetet i Oslo sammenligner offentlig og privat ansattes ytringsfrihet. I utgangspunktet er det ikke prinsipielle skiller på dette området; ytringsfriheten gjelder for alle.

Den rettslige vurderingen av hva som er lovlig begrensning av ansattes ytringer, kan likevel slå ulikt ut i offentlig og privat sektor. Her kan det være praktiske forskjeller mellom offentlig og privat sektor som kan få betydning for utfallet av en rettslig vurdering, noe Egeland utforsker i sin avhandling.

Blir sjelden testet i retten

Den mest aktuelle ytringsbegrensningen er den ulovfestede lojalitetsplikten. Det er både juridisk og praktisk komplisert å vurdere lojalitetsplikten, sammenlignet med andre ytringsbegrensninger som taushetsplikten og forbud mot trakassering. Det skal i utgangspunktet mye til for at lojalitetsplikten kan begrense ytringsfriheten, og det må vurderes i konkrete saker. Her kan det være forskjell på offentlig og privat sektor selv om prinsippene er akkurat de samme.

I motsetning til varslingssaker, som mange ganger har endt i rettsapparatet, er ansattes generelle ytringsfrihet sjelden testet i norsk rett. I fravær av konkrete domsavsigelser legger avhandlingen legger til grunn ulike rettskilder inkludert domsavsigelser i den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), ulike utredninger, egne juridiske betraktninger blant annet over tenkte eksempler.

Diskusjonen organiseres etter ytringenes innhold: politiske ytringer, faglige ytringer, ytringer om arbeidsmiljø og om ulovlige forhold.

Dobbel lojalitetsplikt: Arbeidsgiver og samfunnet

En viktig grunn til at det kan være forskjell på offentlig og privat ansatte i spørsmål om ytringsfrihet, er at hva offentlig ansatte jobber med, oftere vil ha offentlig interesse. Dette er et tungtveiende argument for at deres ytringsfrihet må veie tungt – ikke minst i lys av at Grunnloven framhever at «frimodige ytringer om statsstyret er tillatt for enhver». Offentlig ansatte jobber nettopp med «statsstyret».

En annen grunn er at offentlig ansatte har «dobbel lojalitetsplikt» – både overfor arbeidsgiver og samfunnet. Hvis lojalitetsplikten skal begrense ytringsfriheten, er det et krav at arbeidsgiver kan påvise at en ytring kan skade (eller har skadet) arbeidsgivers interesse på en unødvendig måte. Men for en offentlig ansatt kan lojaliteten overfor samfunnet bety at det faktisk kan være lojalt å ytre seg på måter som kan skade arbeidsgiver.

Begrenset politisk ytringsfrihet

Når det gjelder politiske ytringer, kan ytringsfriheten være mindre i offentlig enn privat sektor – men bare for noen ansatte.

Avhandlingen viser at noen arbeidstakere i offentlig sektor tåle et snevrere ytringsrom for politiske ytringer av hensyn til «det demokratiske systems legitimitet og funksjon».

Det gjelder for ansatte som jobber som jobber tett mot politisk ledelse, men også i andre stillinger som krever særlig tillit – som politi, lærere og helsearbeidere.

– De generelle forskjeller i den politiske ytringsfriheten går ikke mellom privat og offentlig ansatte, men heller mellom ulike offentlige stillinger, slår Egeland fast.

Stilling og ytringens form er viktig

Han tar fram som eksempel at en fengselsbetjent kan komme med sterkt kritiske uttalelser mot statsråden som er ansvarlig for kriminalomsorgen. Det vil være innafor, men samme kommentar fra en seniorrådgiver i departementet kan være problematisk.

Egeland minner også om at ytringens form kan være et viktig kriterium. Det kan ha stor betydning for vurderingen hvorvidt en politisk ytring er saklig formulert, sammenlignet med «harselerende, respektløse ytringer som er preget av personlige følelser og synsing».

Nesten ingen begrensning på faglige ytringer

For ansattes faglige ytringer skal det mye til for at begrensninger på ytringsfriheten vil være lovlig, både i privat og offentlig sektor. I konkrete avveininger kan det ha betydning at offentlig ansattes ytringer ofte har større allmenn interesse enn privat ansatte.

Det spiller også inn at den offentlige ansattes lojalitetsplikt inkluderer en plikt overfor allmennheten. Egeland minner om forarbeidene til Grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet, som sier at offentlig ansatte kan ha både «rett og plikt til å redegjøre for problemer, utfordringer og mulige løsninger på sitt fagfelt».

Ytringer om organisasjon er faglige ytringer

Avhandlingen legger til grunn at faglige ytringer inkluderer den ansattes vurdering av organisatoriske forhold, selv om den ansattes kompetanse på området bygger på praktisk arbeidserfaring og ikke utdanning. Pengebruk på arbeidsplassen er for eksempel en faglig vurdering.

Avhandlingen tar for seg et konkret, hypotetisk eksempel der en ansatt ytrer seg om at virksomhet bruker mye penger på et julebord: Dette er en faglig ytring, som ifølge Egeland vil vil kunne ha bedre beskyttelse i offentlig enn privat sektor fordi spørsmålet om pengebruk har større allmenn interesse.

Omdømme mindre viktig i offentlig sektor

Slike ytringer vil riktignok kunne være til skade for virksomhetens omdømme. Egeland mener at omdømme er et mer legitimt hensyn i private bedrifter som har kommersielle interesser i et godt omdømme. Virksomhetens omdømme kan ikke tillegges samme vekt i en virksomhet som er offentlig finansiert, mener Egeland. Det kommer i tillegg til at den ansattes lojalitetsplikt overfor samfunnet kan forsvare ytringer som skader arbeidsgivers omdømme.

– En offentlig arbeidsgivers interesse mot å skjerme seg mot faglig kritikk [er] som regel ikke legitim, slår Egeland fast.

Arbeidsmiljø har offentlig interesse

Ytringer om arbeidsmiljøet bør ifølge Egeland ha noe mer vern i offentlig enn privat sektor, fordi det oftere vil være av allmenn interesse. Tillitsvalgte har et særlig ytringsvern.

Når det gjelder ytringer om ulovlige og straffbare forhold, mener Egeland det ikke er noen generell forskjell på offentlig og privat sektor. Dette dekkes i utgangspunktet av varslingsregimet.

Egeland mener likevel at det kan være forskjell mellom offentlig og privat ansatte i spørsmålet om varsling til offentligheten, for eksempel til media. Ett av Arbeidsmiljølovens krav til ekstern varsling er at de kritikkverdige forholdene har allmenn interesse. Det vil oftere være aktuelt i offentlig enn i privat sektor.

Rettslige rammer er ikke alt

I avhandlingens generelle drøfting tar Egeland blant annet opp spørsmålet hvorvidt ansattes ytringsfrihet bør lovfestes. Forfatteren tar ikke direkte stilling til det, men mener at andre grep er viktigere.

– Mye tyder på at ytringsfriheten i arbeidsforhold reelt sett er mer begrenset enn det som følger av de rettslige rammer, og at særlig offentlig ansatte opplever ytringsklimaet på arbeidsplassen som trangt. [Da] reduseres den faktiske ytringsfriheten, og den enkelte arbeidstakers motivasjon til å bruke sin grunn lovsfestede ytringsfrihet blir lavere, sier Egeland.

– I tillegg til de formelle arbeidsrettslige sanksjonene, vil arbeidstakeres vilje til å ytre seg påvirkes av frykten for å forsure arbeidsmiljøet og å bli oppfattet som illojal, samt hensynet til egen karriere. Dersom det oppleves som at det å si ærlig ifra om ting fører til at man kommer på kant med ledelsen, er dette noe som legger en demper på ytringsfriheten. I verste fall kan det oppstå en kultur hvor kun de «lydige» blir vurdert til forfremmelser og de mest attraktive stillingene, står det i oppgaven.

– Det er dermed nærliggende å konkludere med at løsningen ligger i offentlige arbeidsgiveres interne retningslinjer, snarere enn i en lovendring som tydeliggjør arbeidstakeres ytringsfrihet, skriver Ivar Egeland avslutningsvis.

Masteroppgaven ble tildelt beste karakter av juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo.

Red.anm: Avhandlingens forfatter er i slekt med Artikulerts redaktør.