Journalistikk og debatt om offentlig sektor – med offentlig ansatte som viktigste kilde
Journalistikk og debatt om offentlig sektor
Som de fleste andre byråkrater jobbet Tesaker i skyggen, usynlig for offentligheten, i nesten tjue år. De siste 11 årene hadde han vært avdelingsdirektør i Kulturdepartementet da han en septemberdag i 2012 publiserte kronikken «Hvorfor ting tar tid» i Aftenposten.
Det var starten på noen år med oppmerksomhet og debatt rundt Tesakers analyse av uheldige sider ved byråkratiets utvikling over tid – i medier, på møterom og i hundrevis av statlige kantiner. Det var også starten på slutten på Tesakers tid som byråkrat.
Mindre enn fem år etter kronikken, i mai 2017, gikk Tesaker ut fra departementets lokaler for siste gang som ansatt. Den da 53 år gamle byråkraten hadde nylig grått åpenlyst på Regjeringsadvokatens kontor. Sju år senere synes han det fortsatt er tungt å snakke om, og han er synlig beveget i møte med Artikulert.
– Jeg mener at jeg passer til å være byråkrat, fordi jeg er opptatt av å følge grunnprinsippene for offentlig ansatte. Men jeg har mistet tilliten til den norske staten. Systemet dekker over egne feil med alle midler, så sant det tror det vil slippe unna, sier han.
Mer om hva som skjedde i 2017 lenger nede i artikkelen. Vi må først tilbake til 2012.
Kronikken «Hvorfor ting tar tid» kom like etter 22. juli-kommisjonens rapport og er delvis en kommentar til denne. Den tar utgangspunkt i hva mange byråkrater vil slutte seg til; ting tar mer tid enn før. Kronikken viser med tall-eksempler at det antakelig ikke bare er en følelse.
«Systemet dekker over egne feil med alle midler»
En grunn til at kronikken engasjerte, var nok at Tesaker hevdet at årsaken til at ting tar tid, er en rekke reformer som var tenkt å gjøre forvaltningen bedre. Nye styringsverktøy skaper nye dokumenter og mer rapportering. Samarbeid på tvers gir mange flere organisatoriske ledd og prosesser. Håndbøker og retningslinjer skaper merarbeid og forsinkelser. Internopplæring krever masse tid. Tesaker mente også at digitalisering fører til mer papirforbruk – 50 kilo per medarbeider på Tesakers arbeidsplass.
Mest oppmerksomhet ble det likevel om hans påstand om at frykten for kritikk virket handlingslammende, kanskje ikke fordi det var noe nytt, men fordi det ble sagt rett ut.
Enten folk var enige eller uenige i analysen, er det ingen tvil om at den pekte på utfordringer som mange byråkrater opplever og er engasjert i. Og den pekte på en skarp kontrast mellom hvordan ledere og politikere snakker om effektivisering i offentlig sektor, og hvordan de samme initiativene blir opplevd av mange som er gjenstand for den samme «effektiviseringen».
Kronikken ble omtalt i mange titalls medieoppslag og dannet grunnlag for analyser og debatter i mediene og på arbeidsplasser. Flere tidligere statsråder og noen anonyme byråkrater sa at de kjente seg igjen i kritikken. Ansvarlig statsråd fikk behov for å korrigere kritikken litt, etter å ha konsultert med ansattrepresentanter: Det er ingen «fryktkultur», bare en «forsiktighetskultur» i byråkratiet, kunne Hadia Tajik fortelle.
Ellers var det ganske taust fra ansvarlig hold. Internt fikk Tesaker ingen konkret tilbakemelding fra sine ledere om kronikkens innhold.
To år senere ga Tesaker ut boka «Departementet – opptegnelser fra et byråkratkontor».
Boka hevdet at staten vokste samtidig som forvaltningens effektivitet ble svekket, og tok for seg en rekke eksempler med Tesakers forklaringer på hvorfor. Et hovedpoeng er at de mange reformene som skulle forbedre forvaltningen – risikostyring, verdibasert ledelse, new public management og digitalisering – var årsak til redusert effektivitet.
Også denne ble møtt med mye ekstern oppmerksomhet, og intern taushet.
– Jeg fikk hundrevis av tilbakemeldinger fra kolleger i offentlig forvaltning som sa at de likte boka, men kollegene i Kulturdepartementet turte ikke å bli sett med den og gikk med den i en brun konvolutt for internpost, sier Tesaker.
Tesaker skrev også at han mente det var blitt vanskeligere å ytre seg fritt etter grunnlovsendringen i 2004 som skulle styrke ytringsfriheten. Han forklarer det blant annet med endringer i departementenes og lederes rolleforståelse over tid.
– Departementene har omdefinert sin rolle til å bli voktere av statsråders ære, framfor befolkningens beste, sier han til Artikulert.
Departementene har omdefinert sin rolle til å bli voktere av statsråders ære, framfor befolkningens beste
I likhet med kronikken, var det delte meninger om analysene i boka, men ingen tvil om at den traff relevante utfordringer i forvaltningen som var verdt refleksjon og debatt.
I tillegg til de skarpe analysene vakte det oppsikt at han ga ganske detaljerte beskrivelser fra departementets indre liv, som sjelden hadde nådd offentligheten før. Noen mente at Tesaker gikk for langt i å kritisere navngitte embetspersoner. Ingen taushetsbelagt informasjon ble delt.
Tross kritikken er ikke boka i konflikt med lojalitetsplikten. Det er ikke illojalt å ytre seg kritisk om egen virksomhet. Om arbeidsgiver misliker en ytring, er ikke viktig i en vurdering av lojalitsplikten, som vurderes opp mot «virksomhetens saklige og legitime interesser». Selv ytringer som på kort sikt kan innebære risiko for virksomhetens omdømme, kan være lojale i en helhetlig vurdering der ytringene kan antas å føre til forbedring på sikt.
Siden boka handler om organisatoriske forhold og ikke departementets politikk, er det heller ikke relevant at lojalitetsplikten pålegger strengere ytringsbegrensninger på departementsansatte enn andre offentlig ansatte.
Denne forståelsen av lojalitetsplikten er i tråd med dagens versjon av Etiske retningslinjer for statstjenesten, som også slår fast at «verken arbeidsgiver eller kolleger må lage vanskeligheter av noen art for den som innenfor disse rammene ytrer seg offentlig og kritisk». Disse formuleringene i statens retningslinjer ble publisert en måned etter at Tesaker mistet jobben, og må altså ha vært under arbeid på det tidspunktet.
Tesaker hadde over lang tid opplevd å bli marginalisert, og tolket det i lys av sine kritiske ytringer. Ifølge ham begynte det allerede da han skrev en åpen e-post til departementsråden i 2009 som stilte kritiske spørsmål ved en omorganisering. Han fikk endret innholdet i sin stilling, og både denne og senere endringer ble av Tesaker tolket som ulovlige sanksjoner mot hans kritiske ytringer, både internt og eksternt.
«fra ledelsen fikk jeg ingen respons på hva jeg hadde sagt, bare tegn på at de helst ville kvitte seg med meg»
– Sanksjonene kommer ikke direkte, men folk ble flyttet på gjennom flere omorganiseringer, og hver gang ble min jobb både mindre interessant og mer krevende. Jeg ble isolert, og det ble etter hvert ikke håndterbart å løse oppgavene med stadig mindre ressurser, forteller han.
– Du ble på en måte kansellert, lenge før det var blitt et ord?
– Ja, kanskje det. Jeg fikk mange henvendelser fra folk som synes det var bra at jeg sa fra, men fra ledelsen fikk jeg ingen respons på hva jeg hadde sagt, bare tegn på at de helst ville kvitte seg med meg, sier han.
– Jeg er jurist og fulgte reglene, men på toppen i departementene sitter man på uformelle nettverk der man snakker med hverandre og setter premissene. Mot det hadde jeg ingen sjanse.
Tesaker forteller at han tok kontakt med Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten for å få korrigert det han mente var ulovlig maktbruk innad på egen arbeidsplass.
– Men i stedet for en konkret og redelig dialog om dette, bistod Regjeringsadvokaten min arbeidsgiver med å bli kvitt meg, sier han.
En fredag i mai 2017 inngikk Tesaker og Kulturdepartementet en sluttavtale. Her står det at Tesaker trekker et søksmål han hadde anlagt mot staten, og skal rydde kontoret i løpet av mandagen. For dette fikk han en lønnskompensasjon tilsvarende to års lønn.
Tesaker har ikke taushetsplikt og forteller gjerne om hva som skjedde. Artikulert gjengir Tesakers beskrivelse av prosessen. Han har presentert dokumentasjon på de sentrale punktene, og har tilbudt mer dokumentasjon og kontakt med et vitne, men redaksjonen har ikke forsøkt å innhente verifikasjon på alle enkeltutsagn. Arbeidsgiver er blitt forelagt teksten med invitasjon til samtidig imøtegåelse, men har valgt ikke å kommentere.
I forkant av dette møtet hadde Tesaker stevnet staten for ugyldig omplassering i strid med den daværende tjenestemannsloven. Målet var ifølge Tesaker selv å «belyse for retten hvordan ansatte fjernes fra sine jobber når du bruker din ytringsfrihet».
Saken hadde ennå ikke kommet opp i retten da han møte hos Regjeringsadvokaten sammen med sin arbeidsgiver Kulturdepartementet. I følge Tesaker ble han her fortalt at arbeidsgiver ville avskjedige ham med umiddelbar virkning hvis han ikke selv søkte avskjed – og trakk sitt søksmål mot staten.
Begrunnelsen som arbeidsgiver ville legge til grunn for en avskjedigelse var, ifølge Tesaker, at hans kritikk var en belastning for arbeidsmiljøet og illojal mot departementet.
Denne begrunnelsen var knyttet til Tesakers interne ytringer, altså ikke de eksterne ytringene som er offentlig kjent, og vanskelig å vurdere grunnlaget for. Embetspersoner har et særlig stillingsvern og kan ikke sies opp som andre ansatte, men de kan bli avskjediget på bestemte vilkår. Det skal enormt mye til for at en avskjedigelse er lovlig om begrunnelsen er kritikk, altså ytringer, særlig om påstanden er at intern kritikk er «illojal mot departementet».
«staten ville ha brukt sin makt til å imøtegå og kansellere mine påstander»
I følge Tesaker sa Regjeringsadvokaten at staten om nødvendig ville kjøre saken helt til Høyesterett. Det var avgjørende for Tesaker, som godtok å trekke sitt søksmål og inngå sluttavtale.
– Jeg innså at jeg økonomisk ikke ville være i stand til å gjennomføre et rettslig sololøp mot staten i kanskje tre år uten inntekt. Jeg mener maktbruken jeg er utsatt for er i strid med både arbeidsmiljøloven og straffeloven. Men staten ville ha brukt sin makt til å imøtegå og kansellere mine påstander, sier han.
Tesaker aksepterte sluttavtalen samme dag.
I dag er Tesaker advokat ved advokatfirmaet Opøien i Oslo. Han jobber blant annet med arbeidsrettslige spørsmål, og har hatt flere klienter i lignende situasjoner.
– Hvilke råd gir du til offentlig ansatte i dag som vurderer å ytre seg?
– Jeg anbefaler ikke andre å være idealister. For mange kan det være bedre å slutte i jobben, enn å ytre seg kritisk på arbeidsplassen. Mitt inntrykk er at statens ledere ikke ønsker at folk sier fra når noe er galt. De ønsker ansatte som heier nye endringer og reformer fram, sier Tesaker og mener det har å gjøre med endrede ledelsesidealer i offentlig sektor.
– Mange ledere i dag er opptatt av å bli løftet fram av sine ansatte, inspirert av amerikansk arbeidslivsledelse der «hvis du ikke er med meg, er du mot meg». I et slikt arbeidsliv er det ikke rom for ytringsfrihet slik Stortinget har beskrevet den i Grunnloven. Hvis du er uenig med sjefen, opplever at du er uenig med flertallet på arbeidsplassen, eller oppdager en feil eller ulovligheter du ikke kan leve med på jobben, så vil det tryggeste være å finne en annen jobb før du sier fra om din mening, sier han.
– I motsetning til mange andre som har kritisert sin arbeidsgiver, har ikke du blitt kjent som en «varsler». I ettertid, burde du ha flagget varsler-rollen tydeligere?
«Vi trenger ledere som ønsker at kritisk meningsbrytning skal brukes aktivt for å sikre kvalitet i offentlig sektor»
– Jeg gjorde ikke det fordi jeg mener at ytringsfriheten, som beskrevet i Grunnlovens paragraf 100, står på egne ben. Så lenge målet er å fremme et relevant kritisk synspunkt og ikke å såre eller ramme noen personlig, er ytringsfriheten så selvsagt og udiskutabel at du egentlig ikke burde trenge et varslingsregime. Dessuten viser praktisk erfaring at varslingsreglene vanskeliggjør og byråkratiserer prosessene på arbeidsplassen, slik at ytringsfriheten kokes bort i kålen av en arbeidsgiver som ikke ønsker kritisk meningsbrytning.
– Hva må til for at vi skal se en endring?
– Staten burde ha vært en foregangsfigur som arbeidsgiver, men det krever en annen type erkjennelse på toppen enn det vi har i dag. Vi trenger ledere som ønsker at kritisk meningsbrytning skal brukes aktivt for å sikre kvalitet i offentlig sektor. Dette er særlig viktig når det gjennomføres store endringer og reformer i offentlig sektor, ettersom både politikere og administrative ledere synes mer opptatt av å endre enn av å produsere. Ytringsfriheten er der nettopp for at samfunnet skal kunne korrigere ting som går galt. Men dette svikter gang på gang i endringsprosesser i offentlig sektor, sier Tesaker.
Et ferskt eksempel er Helseplattformen, som tvinges igjennom til tross for at legene sier at liv og helse settes i fare, mener han.
Tesaker mener at den norske forvaltningen er et spesielt tilfelle.
– I våre naboland Sverige og Danmark har det ikke gått så galt som i Norge. Kanskje er det fordi vi er blitt så rike at vi plastrer på alt som er feil istedenfor å rette det opp.
– Jeg tror at det må et politisk jordskjelv til for å endre på dette.
Kulturdepartementet og Regjeringsadvokaten er forelagt deler av teksten med invitasjon til samtidig imøtegåelse.
Kulturdepartementet ønsket ikke å kommentere. Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted har sendt følgende kommentar:
Jeg kan bekrefte at vi i 2017 bisto Kulturdepartementet med å finne en minnelig løsning i denne saken. Det var en langvarig arbeidskonflikt, med mange elementer, og jeg kan ikke gå inn i detaljene, annet enn å bekrefte at arbeidsgiver vurderte det slik at det var grunnlag for avskjedigelse. I stedet nådde vi frem til enighet om en sluttavtale, som innebar to års etterlønn. Det er mye til å være i staten, men i denne saken var det en løsning som jeg mener var i alle parters interesse.
Det er riktig at jeg påpekte overfor ham at alternativet ville være avskjed, og at hvis han deretter ville utfordre det i rettsapparatet, så ville det kunne bli en tung og langvarig prosess for alle parter. Det var ment som en objektiv opplysning.
Tesaker hadde for øvrig utstrakt ytringsfrihet i den perioden han jobbet i Kulturdepartementet, og jeg deler ikke opplevelsen av at det var det som førte til at arbeidsforholdet måtte opphøre. Jeg kan også legge til at det heller ikke var noe hemmelighold knyttet til den sluttavtalen vi inngikk.
